El precio de confundir control con conducción

Desde 1983, Argentina consolidó uno de los mayores logros institucionales de su historia contemporánea, el control civil de las Fuerzas Armadas. Tras décadas de interrupciones constitucionales, el instrumento militar quedó plenamente subordinado al poder democrático. Sin embargo, más de cuarenta años después, es necesario preguntarnos si ese éxito político estuvo acompañado por una conducción eficaz de la defensa nacional.

La respuesta, observando el estado actual de nuestras capacidades militares, parece evidente. Argentina logró controlar a las Fuerzas Armadas, pero nunca consiguió conducir estratégicamente la defensa como una política de Estado.

El politólogo Thomas C. Bruneau fue uno de los autores que mejor explicó esta diferencia. El control civil garantiza la subordinación militar al poder político y responde a la pregunta “quién manda”. La conducción estratégica, en cambio, exige que la dirigencia sea capaz de definir objetivos, asignar recursos, formular estrategias y sostener la preparación del instrumento militar en el tiempo. Responde a “hacia dónde se conduce y con qué capacidades”.

Bruneau advirtió que numerosos países alcanzaron el primer objetivo mientras fracasaban en el segundo, generando fuerzas armadas plenamente subordinadas, pero crecientemente ineficaces. Argentina encaja con notable precisión en esa descripción.

Tras la derrota de Malvinas y el retorno de la democracia, la sociedad argentina construyó un consenso sólido respecto de la necesidad de impedir cualquier forma de autonomía militar. Fue una decisión correcta y necesaria. El problema surgió cuando la defensa comenzó a ser interpretada casi exclusivamente desde la lógica del control institucional y dejó de ser concebida como una política pública destinada a preservar capacidades estratégicas.

Así, mientras se fortalecían los mecanismos democráticos de supervisión, se fue produciendo una pérdida constante de capacidades militares que terminó arrastrando al país hacia una situación cercana a la indefensión.

Durante gran parte de estas cuatro décadas, el Ministerio de Defensa funcionó más como un espacio de administración política coyuntural que como un verdadero órgano de conducción estratégica. La mayoría de los ministros llegaron al cargo por acuerdos partidarios, sin experiencia previa ni equipos especializados en la materia. Se consolidó entonces una paradoja recurrente, los civiles ejercían la autoridad formal pero dependían técnicamente de los propios militares para comprender el área que debían conducir, subordinando las recomendaciones profesionales recibidas a urgencias presupuestarias, factores electorales o ideológicos.

A ello se sumó la ausencia de continuidad estratégica. Desde 1983, la política exterior argentina osciló entre alineamientos contradictorios y visiones cambiantes del mundo. Cada gobierno redefinió prioridades, alianzas y amenazas. Como consecuencia, la política militar quedó subordinada a los ciclos políticos y jamás se consolidó un consenso básico sobre qué capacidades debía conservar el país y para qué escenarios.

Argentina tuvo “políticas de gobierno para las Fuerzas Armadas”, pero nunca tuvo una verdadera “política de Estado para la Defensa”.

La evolución presupuestaria refleja con claridad este proceso. El gasto en defensa cayó sostenidamente hasta ubicarse hoy por debajo del 0,5 % del PBI. Lo más grave es que esta reducción nunca estuvo acompañada por una reforma estructural coherente. No se reorganizó integralmente el instrumento militar, no se adecuaron las estructuras a los recursos disponibles ni se redefinieron prioridades estratégicas. Simplemente se ajustó.

El resultado fue previsible, estructuras cada vez más costosas para sostener capacidades cada vez menores.

Las consecuencias están a la vista. Obsolescencia de sistemas de armas, disminución de la disponibilidad operativa, reducción del adiestramiento y pérdida de capacidades críticas en los tres componentes de las Fuerzas Armadas. Durante años el país careció de aviación de combate supersónica, la Armada perdió sus capacidades submarinas, gran parte de sus medios de superficie, mientras el Ejército vio limitadas sus posibilidades de despliegue, movilidad y poder de fuego.

El hundimiento del ARA San Juan simbolizó de manera dramática las consecuencias de décadas de desinversión, improvisación y falta de previsibilidad. Desde hace más de dos décadas, el instrumento militar no está en condiciones de cumplir cabalmente con el artículo 2° de la Ley de Defensa Nacional, que fija como misión garantizar la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial, capacidad de autodeterminación y proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Todo esto fue favorecido por la idea de que América del Sur se había convertido en una región donde los conflictos interestatales pertenecían al pasado y que, por lo tanto, la preparación militar había dejado de ser prioritaria. Sin embargo, los intereses vitales de una Nación no desaparecen porque disminuyan las probabilidades de conflicto. La defensa existe precisamente para garantizar que esos intereses puedan ser protegidos cuando las circunstancias cambian.

Y las capacidades militares no se improvisan. Requieren décadas de formación, doctrina, entrenamiento e inversión. Cuando se pierden, recuperarlas demanda enormes recursos financieros y mucho tiempo.

La discusión pública tampoco ayudó. Durante años, la agenda vinculada a la defensa quedó reducida a debates sobre derechos humanos, misiones de paz o asistencia a la comunidad. Todos temas relevantes pero insuficientes para abordar la eficacia, el problema central del instrumento militar. La defensa desapareció de la agenda política porque dejó de percibirse como una prioridad nacional.

La experiencia de la denominada “logística genética”, impulsada a partir de las lecciones surgidas del Informe Rattenbach, ilustra bien esta realidad. Se identificó correctamente la necesidad de planificar la generación de capacidades a largo plazo, pero nunca se consolidó una estructura permanente capaz de sostener esa visión más allá de los cambios de administración.

La falencia persiste hasta hoy. El Ministerio de Defensa carece de una estructura técnico-profesional robusta y estable en el área material, que permita conducir integralmente el ciclo de vida de las capacidades militares. Muchas funciones terminan fragmentadas o delegadas en las propias fuerzas, debilitando la continuidad y la coherencia de la conducción política.

Por eso, cada cierto tiempo reaparece el debate sobre si los ministros deberían ser civiles o militares retirados. La discusión, en realidad, parte de una premisa equivocada. El problema no es el origen profesional del ministro, sino su capacidad técnica y su visión estratégica. Existen excelentes ministros civiles y también militares retirados que han ejercido funciones políticas bajo estricto control democrático. La subordinación institucional está plenamente resuelta. El desafío pendiente es profesionalizar la conducción de la defensa.

La delicada situación económica argentina impide imaginar soluciones basadas exclusivamente en aumentos presupuestarios. Pero las restricciones fiscales no justifican la ausencia de planificación. Países con recursos limitados sostienen instrumentos militares eficaces porque establecen prioridades claras, desarrollan consensos estratégicos duraderos y administran racionalmente sus capacidades.

Argentina necesita avanzar precisamente en esa dirección. Construir acuerdos básicos que sobrevivan a los cambios de gobierno; profesionalizar la conducción política del área; formar a los cuadros superiores en gestión estratégica; adecuar las estructuras a los recursos disponibles; concentrar esfuerzos en capacidades prioritarias; y reconstruir gradualmente los sistemas de planeamiento, logística y generación de capacidades.

Sobre todo, necesita recuperar una discusión seria, madura y desideologizada sobre la defensa nacional.

La defensa no equivale al militarismo ni supone debilitar el control democrático. Un sistema eficaz requiere simultáneamente subordinación política, conducción profesional y capacidades materiales reales. Cuando una de esas dimensiones falta, el Estado se debilita.

El gran desafío argentino del siglo XXI ya no es evitar la intervención militar en la política. Ese objetivo fue alcanzado hace más de cuatro décadas y constituye uno de los principales logros de nuestra democracia.

El desafío pendiente, entonces, es construir una dirigencia capaz de pensar, planificar y conducir estratégicamente la defensa nacional. De lo contrario, seguiremos atrapados en una contradicción que se ha vuelto cada vez más evidente, haber logrado Fuerzas Armadas plenamente subordinadas al poder político, pero con cada vez menos capacidad para cumplir la razón misma de su existencia, la defensa de los intereses vitales de la Nación.