Visión de la Defensa Nacional, entre la ceguera y la utopía

Visión, ese componente ineludible que precede a todo plan, proyecto o programa previo a su materialización.

En la gestión pública es esencial que el estadista que conduce los destinos de la Nación genere y transmita su visión, con la finalidad de suministrar el principal insumo del proceso de planeamiento que acompañará al equipo de trabajo durante el transcurso de la planificación y ejecución en procura de alcanzar los objetivos deseados.

Desde un abordaje económico y simplificado, podríamos afirmar que, si la visión carece de recursos suficientes para sustentar los planes que deriven en los objetivos a lograr, esa visión se transforma en ceguera y, por el contrario, si el recurso requerido por esa visión es inaceptable e irreal por lo excesivo, ésta se convertirá en una utopía.

Recientemente, en la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF), el ministro de Defensa, Jorge Taiana, disertó sobre los objetivos de la política de defensa argentina. “La estrategia argentina de defensa en un mundo en transición” fue el tema elegido para su disertación durante el cierre del ciclo de conferencias 2022 del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa (CEEPADE), Manuel Belgrano, un reconocido foro de investigación en dicha materia.

Creemos oportuno aportar algunas consideraciones de naturaleza presupuestaria, que pretenden afianzar y complementar la perspectiva planteada en el mencionado encuentro por el Ministro.

Pocos años antes del 2010, el Poder Ejecutivo (PE) y el Ministerio de Defensa (MINDEF) establecieron las bases del modelo de planeamiento estratégico, actualmente en vigencia, hecho que dio inicio al primer Ciclo de Planeamiento, estableciendo la pauta económica para mejorar y perfeccionar el sistema de defensa argentino.

A través de un amplio debate que dio lugar al Libro Blanco de la Defensa 2010, se publicó el Horizonte Financiero (orientación tangible): “Alcanzar en el año 2020, llevando la inversión en Defensa al 1,5% del PBI y mantenerla hasta el año 2040″.

Dicho horizonte, con diez años de anticipación, vislumbraba lo que en la actualidad es el gasto promedio de los países de la región en Defensa, que es del 1,6% del PBI.

El siguiente gráfico representa la evolución del Gasto de Defensa a partir del año 2008 y la comparación con el horizonte presupuestario planificado oportunamente. Es evidente que el mayor deterioro presupuestario en el ámbito de la Defensa está centrado en los últimos años del período (Gráfico Gastos de la Jurisdicción MINDEF 2008-2023).

Si bien con altibajos, (2008, 2010 a 2012) en periodos posteriores, hasta el año 2017, el gasto devengado de la Jurisdicción Defensa, mayoritariamente superó escasamente el 0,90% del PBI.

Crisis económicas y sanitarias ocurridas desde 2018 provocaron una sustancial reducción de esa proporción, con el perjuicio que en los años 2022 y 2023 no se superaría el equivalente al 0,67% del PBI.

El deterioro es tan significativo que no se encuentra registro histórico que refleje un guarismo tan reducido, con el agravante que estas últimas estimaciones incluyen (línea punteada azul en el gráfico) el aporte destinado al Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF).

La normativa de creación del citado Fondo es categórica, ya que expresamente indica: “…Este aporte es independiente a los recursos que sean asignados al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas en el presupuesto nacional…”, situación que no sucede en la actualidad. En tal sentido, en una confluencia de opiniones, se entiende que no existe dicha independencia y además, que la exposición y contabilidad presupuestaria empleada, carece de información clara y comprensible.

Independientemente de lo expresado, la promulgación de la Ley de FONDEF podría ser considerada como el acontecimiento reciente más relevante de acuerdo político logrado con el propósito de alcanzar el fortalecimiento paulatino de las Fuerzas Armadas.

Sin embargo, dicha promulgación, lejos está de alcanzar el objetivo de revertir la actual situación. Analizando la composición del presupuesto del (MINDEF) de los últimos años (2021-2023), podría afirmase que la aplicación de recursos destinados al FONDEF han sido derivados en desmedro de los Gastos Corrientes (destinados a bienes y servicios de las Fuerzas Armadas); estos últimos imprescindibles para financiar el Sostenimiento, Alistamiento y Adiestramiento de éstas y que constituyen el pilar fundamental para el desarrollo de las capacidades militares.

Para alcanzar la visión planteada, decididamente el esfuerzo a materializar (especialmente en Gastos Corrientes los cuales devengan mayoritariamente en la industria local y en moneda nacional) debería ser mínimamente similar al planificado oportunamente para el período 2020-2040 (1,5% PBI), máxime cuando el Gasto de la Administración Pública Nacional previsto para el año 2023 se incrementó hasta la suma de $29 Billones, correspondiente a un 20% del PBI estimado.

Restringir el otorgamiento de créditos a las Fuerzas para sostener el referido gasto, forzando un muy bajo –casi temerario, por sus futuras consecuencias– nivel de adiestramiento en pos del ahorro de recursos, se torna inconducente.

Vale como ejemplo recordar que en 2009 los recursos otorgados a MINDEF para Gastos Corrientes (bienes y servicios) equivalían al 22% de los destinados a la Administración Pública Nacional (APN) en dicho concepto. Hoy, éstos, no superan el 8%.

En tal sentido, como resultado de persistentes desfinanciamientos, los niveles de adiestramiento de las Fuerzas se vieron considerablemente reducidos en los últimos años.

El siguiente gráfico representa el presupuesto de Defensa (equivalente al 0,56% del PBI - sin FONDEF) para el año 2023. En él se destaca el insuficiente recurso para el sostenimiento, adiestramiento y operación de las Fuerzas. Simultáneamente, contrastamos esa información con una simulación equivalente al horizonte presupuestario planificado oportunamente 1,5% PBI. (Gráfico Presupuesto de la Jurisdicción MINDEF año 2023).

El Ministro Taiana, en su disertación se refirió a la situación económica expresando “...tenemos muchos desafíos, obviamente la limitación económica, es una limitación grande…”, así también la Secretaria Ejecutiva del CEEPADE Dra. Garré sostuvo “…que se ha hecho mucho a pesar de las terribles limitaciones económicas que tenemos y que el FONDEF recién se está armando…”.

Como puede apreciarse, el desfinanciamiento del sector es de una gravedad incuestionable.

Planteada la situación referida al dilema sobre visión, ceguera y utopía, podríamos inferir que la solución para revertir el proceso de desinversión se encuadra, exclusivamente, en el ámbito de nuestra dirigencia política y funcionarios públicos para lograr un acuerdo que permita gestionar el incremento de recursos tendiente a revertir la actual situación del sistema de defensa.

La Ley de Presupuesto, es el instrumento fundamental de planificación, programación y establecimiento de políticas públicas. Hace pocas semanas el Congreso Nacional aprobó el presupuesto correspondiente al año 2023, ratificando los recursos para el Ministerio de Defensa solicitados por el Poder Ejecutivo, situación que confirma un nuevo período de escasez.

Por consiguiente, ante un contexto ya consumado y considerando la complejidad propia de la gestión pública, en el siguiente cuadro se refleja la línea de tiempo del proceso presupuestario, con la identificación de las etapas en las cuales deberían interactuar distintos funcionarios y legisladores, para lograr un abordaje eficaz del ciclo presupuestario años 2023-2025.

Asimismo, propiciando un proceso virtuoso que impida generar nuevas frustraciones, entendemos que estarían dadas las condiciones para convocar al Consejo de Defensa Nacional (CODENA), tal como ocurriera en el año 2006, con la finalidad de elaborar un diagnóstico sobre la situación estratégica nacional y asesorar al Poder Ejecutivo Nacional, particularmente, sobre la disponibilidad de recursos para Defensa, estableciendo un Horizonte Financiero para el corto, mediano y largo plazo. Una decisión de tal relevancia amerita la competencia de las máximas autoridades nacionales, consolidando las bases de una política de estado para la Defensa Nacional.

En consecuencia, el próximo mes de marzo, cuando inicie el ciclo presupuestario que dará lugar al Proyecto de Ley de Presupuesto 2024, funcionarios y legisladores de las Comisiones de Defensa del Congreso de la Nación, tendrán la seguridad que sus acciones trascenderán el plano de lo narrativo para convertirse en realidad.

Nuestros dirigentes políticos y funcionarios pueden lograrlo, construyendo esta proclamada visión de Fuerzas Armadas, que todos los argentinos merecemos.

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