El AMBA como parte de una política de desarrollo

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Con su fallo, no hizo más que confirmar lo que nunca debió haber sido transgredido: la Constitución Nacional.

Más allá de la pandemia, corresponde a la política resolver la gobernanza del AMBA en los términos del Artículo 124 de la Constitución, que autoriza a “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”.

El AMBA es lo que la OCDE define como Áreas Urbanas Funcionales (FUA: Functional Urban Areas), que no están definidas por límites administrativos, sino por ser conglomerados de alta densidad poblacional, con una economía integrada y con movilidad de sus habitantes al interior del conglomerado.

Lo que hace falta es un acuerdo entre la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires para conformar la Región AMBA, con un órgano que permita una adecuada gobernanza del conglomerado urbano.

En buena medida, la desmesura del Gran Buenos Aires (GBA) tiene que ver con el modelo de industrialización sustitutiva y su posterior interrupción.

Durante la estrategia de desarrollo a través de la sustitución de importaciones, las fábricas encontraban en el AMBA su principal mercado y los trabajadores migrantes su empleo. Un proceso que se retroalimentaba con más mercado y más fábricas para abastecerlo. Es lo que motorizó un feroz crecimiento poblacional del GBA: entre los censos de 1947 y 1960 superó el 6% anual acumulativo y en el período intercensal de 1960 a 1970, el 3,6%.

Con el fin del modelo sustitutivo, la subregión de CABA con una densidad de profesionales universitarios del orden del 20%, casas de estudios, centros de investigación, alta concentración de servicios de salud, sede del gobierno nacional y de las principales empresas de país, conglomerado cultural y turístico y, ahora, principal locación de empresas del conocimiento, pasó a ser una ciudad globalizada. Compite con otras ciudades similares del mundo.

Entre tanto, en buena parte del GBA quedó un caos donde las desventajas de la aglomeración exceden a sus beneficios: inseguridad, pobreza, desempleo, polución, carencia de servicios, disputas por el uso del suelo, marginalidad. Y CABA siguió siendo el centro de la región porque, a falta de una adecuada gobernanza y planificación, no se construyó un sistema urbano policentrado.

Un sistema urbano policentrado requeriría estrategias de desarrollo regional y sub regionales, donde la Región y CABA con cada partido del AMBA, definan sus perfiles urbanos y de especialización económica, en acuerdo con una visión del conjunto del conglomerado. Y que los servicios públicos y la inversión pública y privada se subordinen a esas estrategias. Además, un elaborado sistema público, privado y universitario para cooperar en la creación y el fortalecimiento de empresas competitivas y amigables con el medio ambiente. El tema es complejo, como es complejo el AMBA. Requiere un diseño institucional participativo y alto nivel técnico en el planeamiento y en la ejecución. Una visión de esta naturaleza tiene poco que ver con los actuales incentivos de las autoridades políticas, nacionales, de CABA y de la provincia de Buenos Aires.

Así como nunca existió una gestión unificada del AMBA, después del fin de la industrialización sustitutiva, el país no construyó una política de desarrollo territorial acorde con las nuevas prácticas internacionales. Política que, además, permita desarmar la bomba de tiempo del Área Metropolitana a favor de un equilibrio económico y demográfico de todo el territorio nacional. El objetivo de la cohesión territorial está determinado en el Artículo 75, inciso 19 de la Constitución, se está incumpliendo. Ese incumplimiento está asociada a otro, dispuesto en la sexta disposición transitoria de la Constitución que obliga a las autoridades nacionales y provinciales a acordar un nuevo régimen de coparticipación antes de la finalización del año 1996.

El tema no es menor, ya que el actual federalismo fiscal argentino desincentiva la gestión provincial del desarrollo: con excepción de CABA, Santa Fe, Córdoba y Mendoza y de algunas pocas provincias más, donde la sociedad civil demanda desarrollo económico privado, en la mayoría de las jurisdicciones, los incentivos de los gobernadores están puestos para aumentar la pobreza y la dependencia de la gente respecto del poder local. Su “negocio” es conseguir dinero de arriba –del gobierno nacional- para gastar abajo, -en la población- en clientelismo y en empleo público. Y el círculo cierra con un Gobierno nacional que atento a esa “necesidad” de subdesarrollo, reparte panes para asegurar consensos parlamentarios.

Mientras tanto, el gobernador de la provincia de Buenos Aires tiene un incentivo más perverso aún: asegurar votos del conurbano, haciendo una ficción de políticas de seguridad y otra ficción de políticas de asistencia social. A falta de una visión de más largo plazo, y por más plata que aporte el Gobierno nacional –que no compensa la precaria cuota de coparticipación que recibe la provincia-, la complejidad y dimensión del GBA hace que las urgencias políticas tornen imposible algo distinto a ficciones de políticas públicas.

Gobernanza del AMBA a través de la conformación de la Región y su órgano de ejecución, y una política de desarrollo federal son dos de los capítulos de una inexistente estrategia de desarrollo para el país. Para ambos hacen falta cuatro ingredientes: construcción institucional, capacidades técnicas, recursos y perseverancia.

Un cambio en el sistema de incentivos de las autoridades políticas es la vía para salir del estancamiento. Pero es lo más difícil de solucionar. Porque las mismas autoridades políticas que deberían cambiar el sistema de incentivos nadan en la pileta de esos incentivos.

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