O veto da Rússia pode ser contornado no Conselho de Segurança?

Embora haja especulações sobre as negociações de paz entre a Rússia e a Ucrânia, as organizações internacionais continuam avançando. Nesta semana, o Tribunal Internacional de Justiça ordenou que a Rússia suspendesse todas as suas operações militares. Mas, a cada passo, surge a mesma pergunta: quem vai forçar Putin a cumprir se ele tiver poder de veto no Conselho de Segurança da ONU? Não foi suficiente exibicionismo que ele anunciasse a invasão da Ucrânia enquanto o Conselho se reunia, precisamente, para enfrentar essa crise?

Desde a invasão de 24 de fevereiro, houve ações da Assembleia Geral da ONU, do Tribunal Penal Internacional, do Conselho de Direitos Humanos (que a Argentina preside) e da Corte Europeia de Direitos Humanos. Além disso, nesta semana, o Tribunal Internacional de Justiça reconheceu, em princípio, sua jurisdição para ouvir a queixa apresentada pela Ucrânia e emitiu medidas cautelares a seu favor.

Por 13 votos a 2 (um do juiz russo e outro do juiz chinês), o Tribunal ordenou que a Rússia suspendesse todas as suas operações militares e assegure que as tropas oficiais, o pessoal armado irregularmente, bem como organizações ou indivíduos sob seu controle, parem de seguir em frente. Além disso, determinou por unanimidade que ambas as nações devem abster-se de qualquer conduta que possa agravar a situação.

A guerra acabou, então? Claro que não.

Os tribunais nacionais podem aplicar suas sentenças com medidas coercivas aplicadas por terceiros (por exemplo, eles ordenam que um banco apreenda uma conta ou a polícia prenda uma pessoa), mas os órgãos judiciais regionais ou internacionais não têm polícia. No caso do Tribunal Internacional de Justiça, se a Rússia não cumprir as medidas cautelares (o que, de fato, já está fazendo), a Ucrânia poderia recorrer ao Conselho de Segurança, que nos termos do artigo 94.2 da Carta das Nações Unidas pode fazer recomendações ou emitir medidas para garantir que a decisão do tribunal pode ser executada.

Qual é o problema? Esse artigo 23 da Carta prevê que a China, a França, a Rússia, o Reino Unido e os Estados Unidos são membros permanentes do Conselho de Segurança (o chamado “5P”) e, por sua vez, o artigo 27 prevê que todas as decisões que não sejam questões processuais exigem 9 votos afirmativos de um total de 15 membros (acima para 1965 havia 7 sobre 11), mas eles devem incluir a vontade concorrente dos 5Ps.

Esse é o famoso veto. Se apenas um dos 5Ps rejeitar um projeto de resolução sobre questões não processuais, ele cai. É a chamada “fórmula de Yalta”, o sistema de votação do Conselho acordado por Stalin, Churchill e Roosevelt na Crimeia (paradoxalmente anexado por Putin em 2014!) e que acabou sendo adotada, com forte resistência de outros países (a Austrália foi a mais notável), na Conferência de São Francisco, que terminou em 26 de junho de 1945 com a assinatura da Carta.

A Rússia já usou seu veto na invasão da Ucrânia. Em 25 de fevereiro, um dia após o início da guerra, a Albânia e os Estados Unidos apresentaram um projeto de lei perante o Conselho para condenar o regime de Putin em termos duros, descrever a invasão como uma violação dos princípios fundamentais da ONU e ordenar que suspenda imediatamente o uso da força, o retirada de tropas e a retificação de seu reconhecimento de independência para Donetsk e Luhansk.

A resolução teve 11 votos a favor, 3 abstenções (China, Índia e Emirados Árabes Unidos) e o veto óbvio da Rússia, que fez dela um coque e jogou no lixo. Espera-se, portanto, que faça o mesmo se a Ucrânia for ao Conselho nos termos do artigo 94.2 da Carta para pedir que obrigue o governo Putin a cumprir as medidas cautelares emitidas pelo Tribunal Internacional de Justiça. Veto, veto, veto.

Então, não há nada a ser feito? A decisão do principal tribunal de justiça do planeta é uma expressão de desejos ou, no máximo, mais um pedaço de papel a ser fixado junto com outras recomendações, ordens e convicções simbólicas que tentam isolar Putin e forçá-lo a negociar? O direito internacional é tão inútil? Não necessariamente. No baú de memórias da ONU estão dois brinquedos antigos interessantes.

A primeira é uma regra antiga adotada pela Assembleia Geral em 1950: a resolução 377, conhecida como “união pela paz”, criada para evitar os vetos contínuos da Rússia na Guerra da Coréia. O que diz isso? Que quando, por falta de acordo entre os 5Ps, o Conselho de Segurança não atua para preservar a paz e a segurança internacionais (sua principal missão), a própria Assembleia pode recomendar uma ação coletiva aos membros da ONU. Isso inclui, para quebras de paz ou atos de agressão, o uso da força.

Se a Assembléia não estiver em sessão, uma sessão especial de emergência pode ser convocada em 24 horas. Quem pode pedir por isso? A maioria de seus membros ou o próprio Conselho de Segurança por 9 votos, mas neste caso não há mais um veto porque é uma decisão processual.

A Resolução 377 foi usada cerca de 10 vezes desde 1950 e já está em andamento para a invasão da Ucrânia. Em 27 de fevereiro, dois dias após o veto russo ter falhado o projeto albanês-americano no Conselho, os mesmos 11 membros que tentaram condenar a Rússia convocaram uma sessão especial da Assembleia Geral na linguagem de “união pela paz”. Os mesmos 3 países (China, Índia e Emirados Árabes) se abstiveram e a Rússia votou contra novamente, mas não vetou mais o poder.

De facto, a Assembleia reuniu-se numa sessão especial e emitiu uma resolução condenando veementemente a Rússia em termos quase idênticos aos do projecto que tinha falhado no Conselho. Ainda é, por enquanto, uma recomendação com conteúdo simbólico, mas, pelo menos em teoria, a resolução 377 permitiria apelar ao uso da força se estritamente necessário para restaurar a paz e a segurança internacionais.

A segunda estratégia que permitiria limitar o poder de veto da Rússia é a obrigação de se abster de votar em disputas próprias. O artigo 27.3 da Carta das Nações Unidas prevê que, nas decisões tomadas pelo Conselho para a resolução pacífica de disputas, os países que são partes na disputa não podem votar. Embora a regra se aplique a todos os membros do Conselho (não apenas aos 5Ps), é uma forma indireta de eliminar o veto em alguns casos.

Mas cuidado, o dever de abstenção não existe para as decisões do famoso Capítulo VII, que são aquelas que permitem o uso da força para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais. Para o Conselho ordenar o uso da força, os 5Ps devem concordar. Por outro lado, aplica-se às decisões do Conselho nos termos do artigo 94.2 da Carta (recomendações para que um país cumpra uma decisão da Corte Internacional de Justiça), desde que tal não envolva ações do Capítulo VII.

Na prática, a abstenção foi raramente usada. Até 1951, houve alguns casos, mas depois ele dormiu profundamente. Apenas 6 membros na história se desculparam pelo Artigo 27.3: França, Reino Unido, Egito, Argentina (na disputa com Israel sobre o caso Eichmann em 1960), Índia e Paquistão. Mas a regra está aí. O problema, em qualquer caso, pode ser a China: ela não faz parte da disputa, mas, por causa de seu alinhamento estratégico com a Rússia, poderia usar seu próprio veto.

Por 20 anos, a necessidade de atualizar a fórmula de Yalta, compreensível em 1945 e atualmente inadmissível, foi reconhecida. A periferia vive à mercê dos homens armados do mundo (incluindo os Estados Unidos) e não tem voz ou voto. O centro, claro, não quer soltar a alça. E assim estamos, correndo ao redor das cadeiras para que, quando a música parar, Putin fique sentado no chão.