Rafael Flores lleva tres años y medio al frente de la ASAP (Nicolás Stulberg)
Rafael Flores lleva tres años y medio al frente de la ASAP (Nicolás Stulberg)

En la Argentina de los últimos 20 años el tratamiento del Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional para el año siguiente se ha tornado, en general, una tarea improductiva, porque, por un lado, el Poder Legislativo no discute a fondo las propuestas y supuestos que debe recibir del Poder Ejecutivo Nacional hasta el 15 de septiembre del año previo ; y, por el otro, porque rápidamente se convierte en "papel mojado" con reasignaciones de partidas a cargo de  una sola persona, el Jefe de Gabinete de Ministros.

Esa característica responde a que, en primer lugar, en general las bases para estimar los gastos y recursos no lucen realistas frente al escenario macroeconómico que la mayoría de los agentes económicos proyecta a partir del 1 de enero del año entrante. Pero también porque no sólo esa irrealidad se corrobora, sino porque luego el Poder Ejecutivo apela a Decisiones Administrativas y Decretos de Necesidad y Urgencia que además de reasignar las partidas previstas para un fin para otro totalmente diferente, terminan elevando el déficit fiscal techo que prometió, con el costo social que eso implica, por la vía de la suba de la tasa de interés, o el incremento de la deuda pública, y, peor aún, de la aceleración de la inflación respecto de la que había supuesto.

Ahora que finaliza la primera gran encuesta nacional sobre la respuesta de los votantes a los primeros dos años del nuevo gobierno, que representan las PASO, porque la verdadera elección para la renovación de un tercio de la Cámara de Senadores para el período 2017 a 2023 y casi la mitad de la Cámara de Diputados para el tramo 2017 a 2021, será el 22 de octubre, el Poder Ejecutivo Nacional se abocará de lleno a cerrar las pautas del Presupuesto de Gastos y Recursos para 2018.

Para saber qué características debería contener la bautizada "Ley de leyes", Infobae entrevistó a Rafael Flores, presidente desde 2013 de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), la mayor usina de pensamiento local abocada exclusivamente a elaborar propuestas para "mejorar el sistema de administración pública, generar instancias de cooperación y debate conjunto y pensar herramientas para que las cuentas públicas sean accesibles a la comunidad", y ex director de Presupuesto del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; además de docente de grado y de posgrado en la materia en diversas universidades.

– ¿Qué debe contemplar la Ley de Presupuesto de 2018, debe continuar con la inercia de años anteriores en la que no incluye mandatos legislativos de prever aumentos de jubilaciones y asignaciones familiares al ritmo de la inflación del semestre previo; ni las pautas de ajustes de salarios en el Consejo de la Magistratura y en las Fuerzas Armadas, y luego el Poder Ejecutivo lo agrega con Decisiones Administrativas que terminan elevando el déficit pautado, pese a que existe una Ley de Movilidad Jubilatoria, y previsiones de paritarias cada año en la administración pública?
– En primer lugar debo decir que en el Presupuesto 2017 se ven este año menos variaciones en las partidas aprobadas que en los anteriores. Ahí se percibe un cambio, recién salió un primer decreto de necesidad y urgencia más o menos importante en julio con un aumento de algo más de $15.000 millones en el déficit previsto, para ajustar sueldos y jubilaciones, justamente; en contraste con 2014 que terminó con un incremento del 30% por arriba de lo que había aprobado el Congreso. Con semejante nivel de modificaciones eso transforma al Presupuesto en una mera sugerencia de gastos y recursos, no en límites fijados al Poder Ejecutivo Nacional. Pero creo que falta en la Argentina una cultura de mediano y largo plazo de la política fiscal, que tiene que partir de pensar qué Estado queremos; qué bienes y servicios queremos que nos proporcione el Estado; qué nivel del Estado tiene que proveer esos bienes y servicios: el Nacional, el provincial y el municipal; y cuánto nos van a cobrar por eso. Esa visión, que tiene que ver con una mirada a 10 años, no está. Y no es algo impensado, es decir hacer como hace Suecia, sino como tienen Chile, Colombia, y otros países latinoamericanos, que permita ordenar todo.

– ¿En esos casos parten, como en la Argentina, de estimar la estructura de los gastos y a partir de ahí definen las necesidades de recursos tributarios y financieros que debe aprobar el Congreso; o dado que la presión tributaria llegó a un nivel techo es el momento de proceder a la inversa y plantear a partir de los ingresos esperados las prioridades de gastos a ejecutar?
– Eso es lo que se discute en el mundo y se plantea. Se parte de una situación y contexto determinado y, a partir de ahí, tiene que ver cómo se encara la política económica. Específicamente, en el orden fiscal es cierto que la presión tributaria ha llegado a niveles récord y que está entre la más alta del mundo. Lo importante, me parece, es que a eso se ha llegado sin que haya habido nuevos impuestos, sino que fue el efecto de no haberse corregido por la inflación las bases de tributación, fenómeno que derivó en severas distorsiones.

“En la Argentina la presión tributaria ha llegado a niveles récord sin que haya habido nuevos impuestos, se originó por no haberse corregido por inflación las bases de tributación”

– El famoso impuesto inflacionario…
– Claro, la inflación llevó a tener una estructura tributaria que no sólo es muy alta, sino que además es muy injusta. Por eso creo que este es un momento donde es preciso una discusión integral en materia tributaria y fiscal, donde no alcanzará con plantearse cómo se resuelve el abultado déficit de las finanzas públicas. Justamente, para debatir sobre ese punto, la ASAP está organizando para el 23 de agosto una charla con el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, y el ex ministro de Hacienda de Chile, Alberto Arenas, que fue quien lideró la reforma impositiva en su país para financiar el acceso a la educación universal universitaria, en una nación con una estructura económica muy concentrada y que fue capaz de hacer un cambio donde el 80% de la reforma lo paga el 1% del resto del país, y que tiene efectos muy fuertes sobre el resto de la sociedad. Se puede hacer este tipo de políticas, que combinen equidad, eficiencia, pero no es algo que se hace de un día para el otro, la reforma chilena se terminará de aplicar en el 2022 / 2023, esto es en 10 años, de manera gradual, subiendo algunas alícuotas y bajando algunos impuestos, que le permita financiar una demanda de la sociedad.

“Este es un momento donde es preciso una discusión integral en materia tributaria y fiscal, donde no alcanzará con plantearse cómo se resuelve el abultado déficit de las finanzas públicas” (Nicolás Stulberg)
“Este es un momento donde es preciso una discusión integral en materia tributaria y fiscal, donde no alcanzará con plantearse cómo se resuelve el abultado déficit de las finanzas públicas” (Nicolás Stulberg)

– ¿En el caso argentino, cómo debería ser la reforma tributaria?
– En primer lugar debe revisar la estructura impositiva; no se puede pensar en grandes rebajas de impuestos porque el déficit que tenemos es muy alto; pero si se puede reacomodar internamente esa estructura tributaria para que resulte equitativa.

– ¿En ese reacomodamiento de la estructura impositiva, se puede incluir el destino de los fondos, porque hay un viejo mandato de la Reforma Constitucional de 1994 de discutir un nuevo régimen de Coparticipación de Impuestos con las  provincias, pero ha sido imposible lograr un acuerdo marco entre las 24 gobernaciones?
– El punto que plantea es muy complejo porque en realidad los economistas que nos dedicamos a los temas fiscales no somos muy amigos de ese tipo de atajos porque no garantiza que se llegue al número correcto. Supongamos que se acuerde que el aumento esperado en la recaudación en términos reales, por sobre la inflación, se destine totalmente a financiar a las universidades nacionales, puede provocar que si en algún caso el número que reciba resulte insuficiente para sus necesidades se va a encontrar con la respuesta de Hacienda "te giro lo establecido en la ley, arreglate con eso", pero si para otro caso los fondos que reciba excede lo necesario, se constituirá en un incentivo a sobregastar porque tendrán un recurso extra. Hacia la sociedad queda mucho mejor cuando uno dice en la norma "esta plata va a ir, por ejemplo, a financiar a universidades", pero en realidad ese esquema termina resultando ineficiente, por una razón o por otra. Si, creo, y tiene relación con lo que decía antes de establecer reglas fiscales, particularmente en las provincias, que es un tema pendiente. Creo que se debe definir que si se generan ingresos extras, si aumenta la recaudación qué destino tendrá, porque cuando el incremento de los recursos se destina a elevar el empleo en el sector público el resultado es que cuando los ingresos bajan por el cambio del ciclo económico el gasto queda alto y automáticamente sube el déficit fiscal en forma fenomenal. Por tanto, es clave incorporar en la reforma tributaria una visión de largo plazo, que contemple constituir un fondo anticíclico para cubrir futuras demandas sociales cuando baje la recaudación, y evitar que el gasto suba en la bonanza y genere desequilibrios en la recesión.

“Es clave incorporar en la reforma tributaria una visión de largo plazo, que contemple constituir un fondo anticíclico para cubrir futuras demandas sociales cuando baje la recaudación”

– El Congreso le delegó al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de reasignar partidas cuando aumenta la recaudación por sobre lo previsto en el Presupuesto, pero sin afectar el resultado final…
– Sí, eso estaba previsto con la Ley 24.156, de 1992, para reasignar partidas en determinados casos, pero en 2006 se modificó y el Poder Legislativo le dio más posibilidades al Jefe de Gabinete de ministros para aprobar la reasignación de partidas presupuestarias, los famosos superpoderes, que tienen el límite de no afectar el déficit fiscal previsto, pero cuando requiere elevarlo para financiar nuevos gastos lo hace a través de Decretos de Necesidad y Urgencia. De ese modo, zafa de los controles legislativos.

– ¿Para restringir los superpoderes se requiere de una nueva ley específica, o se puede incluir una limitación en la aprobación del nuevo presupuesto?
– Creo que lo que hace falta es impulsar un cambio de cultura tributaria y fiscal. Esa es la clave, porque no es cuestión de normas, dado que hemos tenido distintos organismos de control, como los tribunales de cuentas; la Auditoría General de la Nación; la Sindicatura General de la Nación; la Oficina Anticorrupción; etc., y la corrupción y los desvíos presupuestarios no se han corregido con eso. En la Argentina existe un Régimen de Responsabilidad Fiscal que apenas se sancionó se lo desvirtuó con excepciones, las que se mantuvieron año tras año.

– ¿Cómo cree que se podrá impulsar el cambio de la cultura tributaria y fiscal?
– Creo que es una mezcla de cosas, como corregir algunas normas para poder introducir la noción de mediano plazo, con un sentido de equilibrio en el mediano y largo plazo en el plano fiscal; modificar la estructura tributaria que también requiere un consenso legislativo y de los gobernadores; pero además se requiere ejemplaridad desde el Estado nacional, porque si le va a pedir a las provincias que mantenga el gasto corriente en términos reales en el nivel actual; tiene que comprometerse a lo mismo; y además no debe desvirtuar el Presupuesto con modificaciones que alteren lo que se aprobó en el Congreso.

“Se requiere ejemplaridad desde el Estado nacional, porque si le va a pedir a las provincias que mantenga el gasto corriente en términos reales en el nivel actual; tiene que comprometerse a lo mismo” (Nicolás Stulberg)
“Se requiere ejemplaridad desde el Estado nacional, porque si le va a pedir a las provincias que mantenga el gasto corriente en términos reales en el nivel actual; tiene que comprometerse a lo mismo” (Nicolás Stulberg)

– En el Gobierno sostienen, en cuanto a la estructura del gasto  que hay poco margen para reducirlo, más aún en un contexto donde 30% de la población persiste en estado de pobreza, porque impide hacer ajustes traumáticos en un Estado que el consenso de los analistas coinciden en que es grande, ineficiente e inequitativo, y por tanto la reducción del déficit fiscal debe sustentarse en el crecimiento de la economía, ¿comparte ese criterio?
– En términos generales eso es cierto; que el gasto es rígido a la baja, también es cierto. Más del 40% del Presupuesto se destina al Sistema de Seguridad Social (jubilaciones), ahí se ve parte de lo que es la rigidez del gasto; el resto son salarios, unos 10 puntos porcentuales más; asistencia social; transferencias automáticas a provincias, y otros, el margen de acción se acota mucho. Y también hay una partida que el Gobierno ha comenzado a hacer ajustes que es el de los subsidios económicos, principalmente a la energía, mientras que los del transporte, hasta ahora, se los ha tocado bastante poco. Es en ese punto, por lo que me dicen en Hacienda, y lo muestran los números de este año, donde el Gobierno espera obtener un ahorro de 1% del PBI, para reducir el déficit fiscal del año próximo. Creo que hace falta una revisión minuciosa del gasto, que es la parte más compleja, porque los resultados no se verán de manera inmediata, como eliminar la superposición de funciones; incorporar tecnologías para simplificar las tareas y para que los servicios lleguen mejor a la gente.

“Hace falta una revisión minuciosa del gasto, que es la parte más compleja, porque los resultados no se verán de manera inmediata, como eliminar la superposición de funciones; la incorporación de tecnologías para simplificar las tareas y para que los servicios lleguen mejor a la gente”

– ¿Esa labor es de responsabilidad exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional, o el legislador, al recibir el Presupuesto, tiene margen de tiempo suficiente para introducir cambios que contribuyan a provocar esa mayor eficiencia que menciona?
– No. Hay una asimetría enorme en la capacidad de análisis y procesamiento de la información que tiene el Poder Ejecutivo Nacional de la que tiene el Poder Legislativo. Esa asimetría se ve potenciada por la crisis de los partidos políticos, porque cuando existía un esquema bipartidista cada uno tenía sus especialistas. En los 90 se sabía que estaban Raúl Baglini, por el lado del radicalismo, y Oscar Lamberto, por parte del peronismo, que eran los que concentraban el análisis del Presupuesto, y podían tener y formar un equipo de asesores. Ahora que está todo más fragmentado en la política lograr eso es más difícil.

– ¿Entonces el Congreso sólo está preparado para votar cada Presupuesto sin gran análisis de la propuesta que presenta cada 15 de septiembre el Poder Ejecutivo Nacional?
– Una iniciativa que me parece muy interesante, que es de esas cuestiones que suelen pasar desapercibidas, pero que pueden generar un cambio significativo, si se implementa adecuadamente, es la sanción de la Ley 27.343 de Creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso, del 23 de noviembre de 2016 y que se publicó en el Boletín Oficial del 21 de diciembre, ya que se votó con amplio consenso entre los distintos bloques, con Luciano Laspina y Federico Pinedo, del PRO; y Juan Manuel Abal Medina, por el justicialismo. Está tomada de su par de los EEUU, y lo que hace justamente es conformar un grupo de especialistas que analizan el Presupuesto y le proporciona esa información a los legisladores. Y al mismo tiempo también toma los proyectos que presentan diputados y senadores y los analiza desde el punto de vista del costo fiscal. De ese modo, contribuiría a levantar el nivel del Congreso que debe votar la denominada "Ley de Leyes", como es el Presupuesto. Por qué, porque debe discutir lo que va a hacer el Gobierno durante un año.

“Puede generar un cambio significativo, si se implementa adecuadamente la sanción de la Ley 27.343 de Creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso” (Nicolás Stulberg)
“Puede generar un cambio significativo, si se implementa adecuadamente la sanción de la Ley 27.343 de Creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso” (Nicolás Stulberg)

– Hay elecciones el 22 de octubre, para renovar  a partir del 10 de diciembre un tercio de la Cámara de Senadores para el período 2017 a 2023 y casi la mitad de la Cámara de Diputados para el tramo 2017 a 2021, ¿qué nos dice la historia desde los 80, cuando ocurre eso se posterga el tratamiento del Presupuesto, en este caso para 2018, para el año siguiente, aun cuando el Gobierno cumpla con el plazo legal de presentación hasta el 15 de septiembre?
– Salvo en el caso del Presupuesto 2010, donde sí hubo un cambio de las mayorías legislativas en la Cámara de Diputados que tenía el Gobierno, porque la oposición se negó a su tratamiento antes del 10 de diciembre, con lo que se prorrogó el del año en curso para el siguiente. En el resto de los años en que hubieron elecciones la propuesta de gastos y recursos se pudo aprobar sin mayores problemas, incluso, a veces, antes de la renovación de las Cámaras, y otras después, pero siempre dentro del año de presentación.

– ¿Considera factible que el Presupuesto 2018 se vote antes de finalizar este año?
– Creo que, de acuerdo con los antecedentes históricos, que no debería haber obstáculos para que el Presupuesto 2018 se vote antes que termine el corriente año, aunque difícilmente antes de las elecciones del 22 de octubre.

– ¿Qué debiera incluir el nuevo Presupuesto para que no sólo sea viable una votación antes de fin de año, sino también para que contribuya al cambio de cultura tributaria y fiscal que usted considera imprescindible comenzar a construir?
– Lo primero, que sea creíble, es decir que sea realista. Este es un punto importante. El Gobierno se ha fijado una meta de déficit fiscal ambiciosa, de reducción de 1% del PBI, hay que ver de qué manera se implementa y cómo se muestra ese recorte en el Presupuesto. Hoy, por ejemplo, se ve que las pautas para el corriente año resultaron excesivamente optimistas en cuanto a proyecciones de inflación y crecimiento. Otra característica que debería contener es que estén bien explicadas las modificaciones que se van a hacer. Por ejemplo, si se van a recortar los subsidios debiera quedar en claro en cuánto y en qué sectores. Y creo que el Gobierno tiene la posibilidad de cambiar y profundizar la información que se brinda, a partir de los avances que se han registrado en la tecnología y en los medios de información, para que los datos puedan ser exhibidos de modo más claro y detallado, y más accesible no sólo para el legislador, sino también para el usuario común.