Adendas o nuevos concursos: el timing sí importa

El Perú necesita atraer capital privado para cerrar su brecha de infraestructura, mejorar los servicios y elevar el crecimiento potencial. El Gobierno reconoce que el espacio fiscal es acotado y apuesta por la infraestructura concesionada, con asociaciones público-privadas pendientes de adjudicación por unos USD 34.000 millones. A este desafío se suma otro: en los próximos años vencerá la mayoría de las concesiones adjudicadas a inicios de la década de 2000, y el Gobierno deberá decidir si amplía los contratos vigentes mediante adendas o convoca nuevos concursos. El momento de esa decisión importa porque, además de reducir la brecha de infraestructura, el país necesita un shock de confianza que solo puede darse con la materialización de nuevas inversiones de gran envergadura.

En las condiciones actuales del país, convendría privilegiar las adendas de ampliación bien negociadas frente a las relicitaciones en el caso de las concesiones maduras y con buen desempeño. Esto considerando el costo de las demoras, la capacidad del Estado para ejecutar y la posibilidad de replicar en la negociación la disciplina de la competencia. Es cierto que un concurso preparado con tres o cuatro años de anticipación podría atraer a un mejor concesionario y ofrecer un servicio de mayor calidad. Sin embargo, el Estado suele decidir cuando el plazo ya ha vencido, lo que deja un vacío en la provisión del servicio entre el fin de la concesión y el inicio de la siguiente.

La normativa vigente (Ley 32441 y su reglamento) no inclina la balanza a favor de ninguna de las opciones. El vencimiento de un contrato no obliga a relicitar, pero sí exige que el Estado justifique su decisión. Para ello debe realizar, con tres años de anticipación y la opinión del MEF, un análisis multicriterio que compare la ampliación, el nuevo concurso y la gestión directa. La ampliación procede si genera mayores beneficios al Estado que las otras opciones, trae inversiones que mejoran el servicio o evita que un nuevo concurso ponga en riesgo su continuidad.

El problema es que, más allá de lo que establece la norma, la demora tiene un costo que rara vez figura en las evaluaciones. El Banco Mundial (Straub et al., 2026) calcula para el Perú una razón de eficiencia en transporte de 12,8, que compara el retorno social de la inversión con el costo de financiarla, frente a un promedio regional de 7,7. Según una estimación propia, una relicitación que implique tres años adicionales de demora tendría que reducir el costo del servicio en cerca de 10% de la inversión, en valor presente, solo para igualar una adenda sin demora. El caso de Cálidda ilustra este problema: un estudio del Ministerio de Energía y Minas estima que un nuevo proceso competitivo demoraría entre cinco y seis años. Si comenzara hoy, el gas llegaría a nuevos hogares recién cerca de 2037.

La capacidad de ejecución es el límite de ambas alternativas. El Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025 ejecutó apenas el 23,5% de su costo actualizado, mientras que proyectos como Chavimochic III, Majes Siguas II y la PTAR Titicaca están paralizados o tienen contratos caducados. El MEF atribuye estos retrasos a problemas de predios, permisos y calidad de los estudios, frentes que un nuevo concurso obliga a reabrir y que una adenda aprovecha como ya resueltos. Con un plan 2026-2031 sin recursos adicionales del Tesoro, la prioridad es dotar al MEF y a los reguladores de capacidad para evaluar adendas con rigor.

La competencia también tiene límites. En los activos con un solo operador integrado, el nuevo concurso puede atraer a pocos postores. La negociación puede replicar esa presión si el costo del servicio resultante se compara con referencias independientes —un indicador más informativo que la tasa de descuento, que en las concesiones peruanas no suele ser el factor de competencia—, y si el concesionario acredita su desempeño pasado.

Conviene reconocer el riesgo de negociar con el operador de turno y de perder la renta de la competencia. Según Guasch (2004), el 41% de las concesiones latinoamericanas fue renegociado, mientras que la Contraloría (2015) halló que el 46% de las adendas peruanas se firmaron en los tres primeros años. Esas cifras describen contratos mal estructurados en origen, un problema menos frecuente en concesiones maduras, cuyos costos y desempeño son observables. Por ello, la respuesta está en sujetar la ampliación a salvaguardas verificables, como un plazo de ampliación limitado, una sola ampliación por concesión, la opinión favorable del MEF y del regulador, y el respeto al plazo máximo legal y al equilibrio económico del contrato.

La inversión asociada a la ampliación debería ser financiada por el concesionario que se beneficia de la prórroga, con garantías de ejecución y penalidades por hitos. El reconocimiento tarifario se aplicaría únicamente a las obras recibidas, y el excedente del plazo se devolvería al Estado a una tarifa menor o con una retribución mayor.

El otro riesgo es que la adenda nunca llegue. Cuando una entidad exige requisitos sin base legal o deja vencer sus plazos, una adenda conveniente podría volverse inviable. De ahí la necesidad de que todo requisito tenga sustento legal o contractual, que cada instancia cuente con plazos perentorios y que los tiempos efectivos de tramitación sean públicos.

Las consecuencias de no decidir ya son visibles. En Olmos, la concesión del trasvase venció sin negociación con el concesionario y hoy la administra el Estado. Según el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositrán), tres de las ocho concesiones de transporte que vencen hasta 2030 ya superaron su plazo original y son administradas por sus concesionarios sin un respaldo claro.

Con esas condiciones, una adenda bien negociada entrega a los usuarios mejores servicios en menos tiempo que una relicitación, evita un vacío en la provisión del servicio y adelanta las inversiones que el país necesita para recuperar la confianza. Para que el análisis multicriterio sea creíble, debe comparar la ampliación con una relicitación completa y no con una versión debilitada. La relicitación debe reservarse para los activos donde la competencia entre postores puede traducirse en menores costos para los usuarios.