Las autonomías recaudan más que antes de la pandemia por el ciclo económico expansivo y la fuerte creación de empleo, pero las bajadas de impuestos de los últimos años están provocando que aumente la distancia entre la recaudación real y la que podrían tener (normativa) sin aplicar dichas medidas. Esto es relevante porque, más allá de las implicaciones presupuestarias y fiscales, la recaudación normativa es una de las variables que determina cuánto dinero debe aportar cada comunidad autónoma del régimen común al Sistema de Financiación Autonómica (SFA).
Según los datos de liquidación de 2022 publicados recientemente por el Ministerio de Hacienda, las comunidades autónomas (CCAA) han recaudado 9.016 millones de euros menos en comparación con la recaudación normativa. Esta referencia está calculada por la Agencia Tributaria sobre la teoría de no hacer uso de las competencias legislativas en los tributos total o parcialmente cedidos. La cantidad que se ha dejado de ingresar en 2022 supone el 6,7% de la recaudación potencial y evidencia un claro salto respecto a los años anteriores.
En 2021 fue un 4,6%; en 2020 un 5,3% y en 2019 un 4,7%; y en los tres años las cantidades que se dejaron de ingresar rondaron los 5.000 millones de euros. En 2022, solo Madrid y Andalucía suman más de un tercio del total no recaudado debido tanto a su peso poblacional como a su baja fiscalidad, que se ha acentuado en Andalucía bajo el gobierno del PP.
Según establece la ley de financiación autonómica de 2009, las comunidades deben entregar cada año el 75% de su capacidad tributaria normativa al Fondo de Garantía, el principal del SFA. Los recursos de este fondo (compuestos también por una transferencia del Estado) se reparten con la filosofía de que cada una de las autonomías tenga los mismos recursos para financiar los servicios públicos de cada “unidad de necesidad”, algo que varía según las características regionales y que no termina de conseguir la igualdad a la que aspira.
Si la recaudación real de las comunidades está por debajo de la normativa, tienen que poner millones cada año para salvar la diferencia. De esta manera, los ingresos tributarios que las comunidades pierden bajando impuestos terminan teniendo un doble impacto al detraer recursos para cubrir el ‘gap’ con la recaudación normativa en vez de destinarse a otras políticas o a reducir el déficit público. Así lo explica Diego Martínez López, catedrático de Economía en la Universidad Pablo de Olavide, en un post en la red social X.
Todas las CCAA aumentan las diferencias entre la recaudación real y la normativa en 2022, aunque las que más destacan son Madrid y Andalucía, que dejan de ingresar 2.535 y 1.138 millones, respectivamente, lo que equivale al 8,7% y al 5,6% de su recaudación normativa. 2022 fue un año en el que coincidieron las crisis de la inflación, los suministros y la energía con más recursos del SFA, algo que los gobiernos autonómicos aprovecharon para aprobar bajadas de impuestos y aumentos de gastos.
Andalucía aplica desde 2022 un paquete de bajada de los impuestos de la Renta, el Patrimonio, las Sucesiones y Donaciones y las Transmisiones Patrimoniales, aunque ha profundizado los descensos en años posteriores. Madrid también aplicó dicho año una reducción del IRPF de 0,5 puntos en cada tramo autonómico, aunque ya aplicaba con anterioridad una bonificación completa de Patrimonio, además de deducciones de otros impuestos sobre la riqueza.
El resultado es que Andalucía ha pasado de superar en 43,5 millones la recaudación en el IRPF respecto a la normativa en 2021 a ingresar 192,9 millones menos. El impacto también se ha producido en el impuesto de sucesiones y donaciones, ya que en 2021 Andalucía recaudaba 105,9 millones menos y en 2022 ascendió a 229,5 millones menos. Del mismo modo, el agujero en el IRPF de Madrid ascendía en 2021 a 688,8 millones, pero en 2022 ha crecido hasta los 1.421,8 millones.
Ninguna comunidad alcanza la recaudación normativa en términos generales, aunque algunas se ajustan en los principales impuestos, como es el caso de Cataluña. La región con menos diferencia entre ambas recaudaciones en 2022 fue Baleares (-2,2%), seguida de Cataluña (-4%), y la que más distancia registra son las Islas Canarias (-19,1%). También cabe tener en cuenta que la manera en la que se calcula oficialmente el indicador de recaudación normativa recibe críticas de los economistas desde hace años por estar anticuada y no reflejar la situación real.
Los beneficios fiscales son un 0,9% del PIB regional
En 2023 y 2024 las CCAA han ampliado las rebajas de impuestos, muchas producidas tras las elecciones autonómicas de mayo de 2023, por lo que la diferencia con la recaudación normativa se profundizará en próximas publicaciones. Esto en parte es gracias a las elevadas liquidaciones que las regiones están recibiendo en el SFA y, según la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), les llevará a incumplir en 2024 la tasa de referencia del gasto recomendada por Bruselas.
Esta evolución a un protagonismo cada vez mayor de los beneficios fiscales se refleja en los datos que calcula la AIReF. En 2019, los beneficios fiscales de las CCAA suponían el 0,58% del PIB, cifra que ha ascendido hasta el 0,86% en 2023. La región que más destaca es Madrid, con un 2,4% del PIB en beneficios fiscales en 2023, seguida de Cantabria (1,66%). En Andalucía el peso es menor (0,88%), en la media de las CCAA, pero ha ascendido notablemente respecto a 2019, cuando estaba por debajo de la media con un 0,48%.