Más allá que con la pandemia del COVID-19 que derivó en medidas de aislamiento social se intensificó la caída de la actividad económica y se potenció el crecimiento del gasto público, como dieron cuenta los datos de las finanzas públicas en junio, un estudio privado reveló que ese fenómeno, aunque ahora transitoriamente más intenso, se arrastra desde hace unos 15 años. Es lo que Luciano Di Gresia, director Ejecutivo del Observatorio Fiscal Federal, bautizó en los “Ejes estructurales del problema fiscal argentino en el marco de la pandemia por COVID-19″, un estudio del Programa Constitucional para el Desarrollo Federal del Centro de Investigaciones para el Desarrollo Federal de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Argentina (UCA) junto con la Fundación Hanns Seidel de Alemania: “el equilibrio malo de la economía argentina”.
El estudio ordena el análisis en cuatro grandes ejes: 1) gasto público, como sinónimo del tamaño del Estado; 2) sistema tributario, comprende lo impositivo, aduanero y el Sistema de Seguridad Social; 3) relación fiscal federal, sintetizada en la coparticipación con las provincias de los impuestos que recauda la nación y las transferencias no automáticas; y 4) esfuerzo fiscal para atacar el déficit.
El tamaño del Estado
Una primera presunción de Di Gresia, si se supone una dada causalidad, es: “cuando el gasto público superó el 30% del PBI la economía argentina dejó de crecer. Este hecho se verifica con la actual composición y calidad del gasto público. Esta última observación resulta importante si se considera que a nivel mundial hay (o hubo) países que con gasto público elevado (incluso mayor a 50% del PBI) podían crecer sin problemas”.
La diferencia entre esos países, como los del Norte de Europa, y la Argentina, radica, según el autor, en “tienen una composición y calidad del gasto público que permite al sector privado soportar la situación”, y no derivan en déficits fiscales que no puedan ser financiados voluntariamente por la sociedad a través del pago de los impuestos.
Así, al categorizar un período extenso de tiempo entre años con gasto público consolidado de los tres niveles de gobierno (federal, provincial y municipal) fluctuante alrededor de 25% del PBI en casi 5 décadas (desde los años 60s hasta 2005); y años con relaciones superiores a ese rango a partir de entonces, hasta un extremo de 41,57% del PBI en 2016, el trabajo muestra que en el primer grupo la economía crece a un promedio acumulativo real por año de 2,5%; en tanto en el segundo acusa una caída promedio anual de 0,5 por ciento.
Adicionalmente, el análisis del Observatorio Fiscal Federal considera relevante resaltar: “el incremento de la función redistributiva ha estado dominado por el sistema previsional. Los sucesivos procesos de incorporación de beneficiarios sin aportes suficientes (moratorias), más un esquema de movilidad jubilatoria que significó incrementos reales de prestaciones, explicaron una duplicación del gasto previsional en términos del PBI. Este proceso, que se desarrolló principalmente durante 2008 a 2011, fue incentivado por los ingresos generados por extraordinarios términos de intercambio (precios altos de los productos de exportación superiores a los de importación, transferidos por recaudación de retenciones)”.
Pero cuando cambió el escenario internacional y los precios de las materias primas que más exporta la Argentina, como ocurrió en los últimos años, y en particular ahora con la pandemia del COVID-19, cesó la transitoria disponibilidad de los recursos generados por el sector externo y “el gasto previsional permanente hizo ingresar al sector público en un proceso de déficit fiscal que implicó inflación (por financiamiento con emisión monetaria) y sobreendeudamiento, con la final necesidad de renegociación de la deuda”, fundamenta Di Gresia.
Al respecto, recuerda el economista: “Una medición del Banco Interamericano de Desarrollo indica que la ineficiencia técnica en Argentina significa un exceso de gasto público de 7,2% del PBI, de los cuales 4,5 puntos porcentuales corresponden a filtraciones en las transferencias; 1,2 pp a mal gasto en compras públicas y 1,5% pp a mal gasto en remuneraciones de personal”. Para el el promedio de América Latina y el Caribe “la ineficiencia técnica del gato público significa un exceso de 4,4% del PBI”.
El sistema tributario
La contribución de la elevada presión fiscal al “equilibrio malo” no sólo radica en el creciente peso de los impuestos sobre el sector formal de la economía, sino también en que “la estructura histórica del sistema tributario es regresiva, concentrada básicamente sobre los bienes y servicios. La recaudación consolidada se obtiene en 78,6% de impuestos vinculados a la producción, comercialización y consumo de bienes y servicios. El restante 21,4% se origina en tributos vinculados a las rentas y el patrimonio”, observa el informe de marras.
En los últimos años, en línea con la singular expansión del gasto público, observa el estudio “se ha registrado un proceso de fuerte incremento de la presión tributaria nacional y provincial, que llevó la situación desde un mínimo de 11% del PBI en 1983 a un máximo de 32% en 2015. Este proceso se revierte paulatinamente hacia 2019”, y en lo que se refiere a la distribución de potestades tributarias de esta presión impositiva, se observa la extrema concentración a nivel central con un 82%, frente a un 18% de las provincias, que lleva al tercer eje del análisis de las causas del denominado “equilibrio malo”.
Más aún, agrega Luciano Di Gresia, “esta concentración de potestades tributarias se ve acentuada cuando se amplía el análisis al total de recursos fiscales”, con el agregado del “uso del BCRA como canal de financiamiento del Tesoro Nacional, en la actual etapa de impacto de la crisis COVID-19”.
La relación fiscal federal
El estudio sobre el problema fiscal argentino incluye como otra pieza clave el funcionamiento del llamado “federalismo”, el cual se sintetiza usualmente en el régimen de Coparticipación de Impuestos, el cual por mandato de la reforma constitucional debió ser tratado en un plazo máximo de 10 años, pero por la incapacidad de los sucesivos gobiernos de lograr un consenso absoluto, como exige la norma vigente, nunca se trató llegó al Congreso, “en realidad atraviesa transversalmente las problemáticas del gasto público y el sistema tributario”.
Un ejemplo que da Di Gresia son “las transferencias de gastos federales a las provincias sin los correspondientes recursos” para financiarlo, como los casos de servicios de educación y salud en la primera mitad de los 90, entre otros.
Y también el efecto de la Reforma Previsional que dio vida (aunque efímera) al régimen de Administradoras de Fondos de Pensiones y Jubilaciones (AFJP), porque derivó en “disminuciones de los recursos coparticipables”, para compensar el desfinanciamiento del sistema de jubilaciones, las cuales no se restituyeron cuando se dispuso el fin de ese sistema de ahorro privado.
Otros “síntomas del modelo enfermo de la relación fiscal federal” que enumera el estudio son: “transferencias directas a los municipios desde el gobierno federal, con el claro objetivo de control político salteando a los gobernadores”; y “las restricciones sobre los recursos propios de las provincias y la CABA producto de acuerdos fiscales, que imponen límites a la imposición en tributos como el Impuesto sobre los Ingresos Brutos y Sellos”.
Un ejemplo de ese cuadro es la brecha que muestra el gráfico precedente entre el desequilibrio estructural de las provincias y el de la Nación, debido al diferencial de concentración de recursos y gastos, el cual implicaron la necesidad de mecanismos de transferencias por 8,6% del PBI para 2019″.
Las restricciones que afectan la búsqueda del equilibrio fiscal
Finalmente, otra forma que el autor considera interesante para entender la problemática fiscal actual consiste en “ordenar el gasto público del gobierno federal según el margen para reducirlo” y participación en el total de las erogaciones, con base en los datos ejecutados dos años atrás:
- Intereses de la deuda 3,1% del PBI, se encontraban indexados por el tipo de cambio, afectados en parte por la tasa de interés internacional y determinados por el endeudamiento pasado;
- Prestaciones previsionales 9,6% del PBI, determinadas por la cantidad de beneficiarios cuyas prestaciones se ajustaban por la Ley de Movilidad, ahora suspendida; según la evolución de la inflación (70%) y los salarios (30%).
- Personal 3,6% del PBI, estaban limitados por cambios en la nómina y por los ajustes paritarios comparados con la inflación.
- Bienes y servicios 0,9% del PBI, es uno de los rubros más flexibles, pero con mínima contribución al total;
- Transferencias al sector privado 5,1% del PBI, dependen en gran parte de la política tarifaria, y de la indexación por tipo de cambio. Se bien aparece como un componente con alto potencial de recorte, enfrenta la contrapartida de ser considerado un ancla de la inflación;
* Gastos de capital 1,2% del PBI y transferencias no automáticas a provincias 0,7% PBI, también aparecen como rubros candidatos al recorte presupuestario, pero ya tienen una baja ponderación en el agregado.
El estudio sobre los “Ejes estructurales del problema fiscal argentino en el marco de la pandemia por COVID-19″, concluye que, luego de la cuarentena preventiva del COVID-19, “para salir del equilibrio malo, visualiza una posible agenda de cambios: disminuir el tamaño del Estado; cambiar la composición del gasto público (eficiencia asignativa) y mejorar la calidad (eficiencia técnica); cambiar la estructura del sistema tributario hacia un sesgo menos regresivo; y resolver definitivamente, o al menos atenuar, la puja federal histórica entre el gobierno federal y las provincias”.
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