La carretera Campeche-Mérida, en México 163
La carretera Campeche-Mérida, en México 163
La carretera Potosí-Tarija, en Bolivia 163
La carretera Potosí-Tarija, en Bolivia 163
La Ruta Néstor Kirchner, en Buenos Aires, Argentina 163
La Ruta Néstor Kirchner, en Buenos Aires, Argentina 163
La Ruta Néstor Kirchner, en Buenos Aires, Argentina 163
La Ruta Néstor Kirchner, en Buenos Aires, Argentina 163

Una auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) comparó 24 proyectos viales realizados en España, Polonia, Grecia y Alemania entre 2000 y 2013, neutralizando las diferencias de precio producidas por obras complejas de ingeniería como túneles y viaductos.

La conclusión fue que un kilómetro de carretera cuesta, aproximadamente, 116 mil dólares en Alemania, 164 mil en Grecia, 215 mil en España, y 218 mil en Polonia.

La clave de las diferencias entre estos países estaría, según el TCE, en el proceso de adjudicación de los proyectos. Mientras que en Alemania gana casi siempre siempre la oferta más económica porque cualquiera puede participar de la licitación, esto no ocurre habitualmente en España, donde sólo participan las empresas previamente autorizadas por el Ministerio de Economía.

Como se trata de cuatro países muy diferentes, que pertenecen a distintas regiones y que presentan situaciones sociales totalmente contrapuestas, el conjunto es bastante representativo del continente. Por eso, los 178 mil dólares que cuesta en promedio el kilómetro de carretera en los cuatro, bien podrían tomarse como una medida aproximativa de toda Europa.

Los costos en América Latina

La realidad es que no existen estadísticas que comparen el valor de la construcción de caminos en la región. Ni siquiera los países llevan individualmente un registro pormenorizado de los costos promedio.

Pero a fin de tener una noción aproximada de las asombrosas diferencias que se registran en uno y otro continente, se puede ensayar un trabajo similar al del TCE europeo y, tomando como parámetro algunas carreteras simples realizadas en los últimos años en cuatro países latinoamericanos, llegar a un valor de referencia del costo del kilómetro de carretera en la región.

Los elegidos son México, Perú, Bolivia y Argentina, cuatro países ubicados en distintos extremos geográficos del continente, con historias y contextos socioeconómicos muy diferentes.

El gobierno mexicano invirtió 4 mil millones de pesos en la construcción de los 149 kilómetros de la carretera Campeche-Mérida, según informó en noviembre de 2012 Dionisio Pérez-Jácome Friscione, Secretario de Comunicaciones y Transportes durante la presidencia de Felipe Calderón. El costo por kilómetro fue de 26,8 millones de pesos, es decir, 2 millones de dólares.

El Gobierno la puso en más de una oportunidad como ejemplo de una obra simple, en contraste con otras mucho más complejas y costosas.

El caso de Perú es el más sencillo de los cuatro, ya que hay mucha información estadística disponible. En junio de 2011, Enrique Cornejo, entonces ministro de Transportes y Comunicaciones, sostenía que el costo de un kilómetro de carretera pavimentada en Perú está entre 800 mil y 1 millón de dólares, aunque aumenta en los terrenos más difíciles, como sierras o selvas.

Así, se puede concluir en 900 mil dólares el valor promedio de los mil metros de carreteras en las zonas que no requieren grandes obras de infraestructura para su trazado.

En Bolivia se pueden tomar dos obras como ejemplo. Por un lado, la construcción del tramo Cuchu Ingenio - San Lorenzo de la carretera Potosí - Tarija, que son 312 kilómetros por un valor de 219 millones de dólares, es decir, 700 mil dólares por kilómetro, según estadísticas oficiales de la Administración Boliviana de Carreteras.

Otro caso es el de la carretera Santa Bárbara - Caranavi - Río Alto Beni, que requirió una inversión de 242 millones de dólares, financiados por Venezuela, por sus 184 kilómetros de extensión. El costo por kilómetros es de 1,3 millones de dólares.

Si bien se trata de dos proyectos de mayor complejidad que los anteriores, ya que están en zonas de montaña, los valores apuntados corresponden a los contratos firmados, ya que las obras aún no fueron concluidas. De modo que todo indica que los costos finales serán aún mayores.

Por eso, el millón de dólares que promedian puede dar una idea aproximada del valor medio del kilómetro de carretera en Bolivia.

La Ruta Néstor Kirchner es un caso testigo en Argentina. Comunica las localidades de General Pinto y Germania, en la provincia de Buenos Aires. Son 29 kilómetros llanos que no atraviesan importantes accidentes geográficos.

La obra de pavimentación culminó en octubre de 2012 y costó, según información oficial, 98 millones de pesos. Es decir, 3,3 millones de pesos el kilómetro, lo que en ese momento equivalía a 723 mil dólares.

A los 20 días de ser inaugurada, la ruta quedó completamente intransitable luego de que cediera el pavimento y se hiciera un profundo surco transversal, tras varias horas de lluvia.

Hay ejemplos de carreteras aún más caras, sobre todo en la provincia de Santa Cruz, donde está el caso de la Ruta 47, que se licitó por 1,4 millones de dólares el kilómetro: 1.231.786.401,50 pesos argentinos para sus 200 kilómetros de extensión -que tampoco atraviesan irregularidades geográficas sensibles-, según figura en las licitaciones 11/2011 y 12/2011. Esta obra todavía no se realizó, así que todo indica que el precio final será considerablemente mayor.

Promediando los costos de ambas obras, se puede llegar a un valor aproximativo de 1 millón de dólares por el kilómetro de una carretera sin grandes complejidades en Argentina.

Así, el valor medio de los mil metros en estos cuatro países latinoamericanos es de 1,2 millones de dólares.

Si bien es necesario que los Estados y los organismos supranacionales de América Latina registren y difundan las estadísticas de lo que gastan con la misma rigurosidad que los europeos, un relevamiento como el ensayado por Infobae alcanza para hacer evidente que un kilómetro de carretera en estos países es mucho más costoso.

Si se utilizara el "método" europeo, se podría septuplicar la cantidad de kilómetros construidos sin aumentar la inversión.

Los secretos detrás de la diferencia de costos

"Los costos de construcción son más bajos en América Latina que en Europa, porque tenemos mano de obra más barata, pero existen costos ocultos por la corrupción. También hay un problema de eficiencia", explica el ingeniero civil Luis Alberto Jaramillo Gómez, profesor de la Universidad Javeriana de Bogotá, Colombia, en diálogo con Infobae.

"En materia de construcción hay una antigua tradición de actos de colusión entre empresarios y funcionarios públicos, por los que las bases de las licitaciones se direccionan para favorecer a algunos", dice a Infobae el abogado José Carlos Ugaz Sánchez-Moreno, consultor internacional en políticas contra la corrupción.

"En otros casos, simplemente se ponen de acuerdo las empresas privadas para llegar a procesos de rotación sin que se entere el Estado. Se cartelizan y así se reparten los principales proyectos", agrega.

Una de las diferencias fundamentales en el manejo de la obra pública en América Latina y Europa se puede encontrar en el proceso de licitación. Mientras que si es transparente y riguroso puede garantizar obras realizadas al precio justo, con buena calidad y sin demoras, si es demasiado laxo puede favorecer la corrupción, el aumento de costos y el desarrollo de una infraestructura por debajo de los estándares requeridos.

Por ejemplo, prever adecuadamente el impacto que tiene sobre el precio final la afectación de predios privados y del medio ambiente es un elemento clave de toda licitación. Si eso no ocurre, se subestiman los costos y los tiempos de construcción, ya que la ejecución de las obras se ve constantemente interrumpida por trabas burocráticas.

"Es un problema de planeación. Los alemanes son mucho más cuidadosos en las decisiones sobre los términos de las obras. Todos estos temas de carácter ambiental y predial se estudian con mayor atención. Se demoran más en sacar una licitación que en nuestros países, pero porque aquí es todo más improvisado", dice Jaramillo Gómez.

"Los pliegos de la licitación -continúa- tienen deficiencias, entonces dejan demasiados huecos y vacíos a la interpretación de los contratistas, lo que hace más difícil la realización del proyecto. Adicionalmente surgen inconvenientes con firmas que ganan las licitaciones de forma fraudulenta y que terminan abandonando las obras, lo que obliga a volver a licitar".

Cómo transparentar la obra pública

"Las licitaciones de nueva generación en Colombia tienen elementos preventivos como poder discutir los pliegos antes de que se abra la licitación. Eso ha dado buenos resultados. Otro elemento es hacer audiencias en las que se hacen públicos los resultados, incluyendo la posibilidad de que los participantes tengan acceso a los documentos presentados por sus competidores, lo que permite establecer si hubo errores en los pliegos", cuenta Jaramillo Gómez.

"Lo primero que hay que cambiar es el modelo de gestión", explica el politólogo Osvaldo Ottaviano, director ejecutivo de la Fundacion Metas Siglo XXI, en diálogo con Infobae.

Actualmente, en Argentina y en otros países de la región se hace un llamado a licitación, se fija una base y resulta adjudicatario el que presenta el costo más bajo. El Estado le asigna un anticipo de inicio de obra del orden del 20% y a medida que va avanzando en la realización del proyecto le reembolsa lo construido.

Este modelo tiene varias falencias. Por un lado, si, como muchas veces ocurre, se alargan los tiempos de construcción, se elevan los costos y es el Estado el que debe hacerse cargo. Además, como el contratista empieza a recibir dinero incluso antes de empezar a construir y luego sigue recibiendo sin tener que presentar demasiadas pruebas de lo realizado, no tiene ningún incentivo para hacer una obra de calidad y en los tiempos previstos.

En cambio, con el modelo de ajuste alzado absoluto, el adjudicatario debe ejecutar la obra con sus propios recursos y, una vez terminada, se le efectúa el pago.

"En los países europeos el modelo de gestión es primero la obra y después el pago, que muchas veces es por peaje o por retribución del Estado. En Chile se aplica el mismo método de gestión, y pueden darse el lujo de cobrarle al adjudicatario un derecho a construir con su dinero una obra que es propiedad del Estado nacional", dice Ottaviano.

De esta manera se consigue una ventaja doble. En primer lugar, se evita que el Estado dilapide recursos en empresas fraudulentas o ineficientes, ya que los contratistas saben que la única forma de cobrar es hacer su trabajo en tiempo y forma.

En segundo lugar, si el pago se hace por medio de la concesión de la carretera y del cobro de peajes, se incentiva a que la infraestructura sea de calidad, ya que, en caso contrario, la empresa deberá invertir grandes cantidades de dinero en el mantenimiento una vez concluida.

Pero sobre todo,

se evita que la obra pública se convierta en un gran agujero negro

en el que se van millones de dólares de las arcas del Estado, de los cuales sólo una pequeña parte se materializa en mejores servicios para los ciudadanos.