Malgré les spéculations concernant les négociations de paix entre la Russie et l'Ukraine, les organisations internationales continuent d'avancer. Cette semaine, la Cour internationale de Justice a ordonné à la Russie de suspendre toutes ses opérations militaires. Mais, à chaque tournant, la même question se pose : qui va forcer Poutine à obtempérer s'il a un droit de veto au Conseil de sécurité de l'ONU ? N'était-ce pas assez exhibitionnisme qu'il ait annoncé l'invasion de l'Ukraine alors que le Conseil se réunissait, précisément, pour faire face à cette crise ?
Depuis l'invasion du 24 février, l'Assemblée générale des Nations unies, la Cour pénale internationale, le Conseil des droits de l'homme (présidé par l'Argentine) et la Cour européenne des droits de l'homme ont pris des mesures. En outre, cette semaine, la Cour internationale de Justice a reconnu en principe sa compétence pour entendre la plainte déposée par l'Ukraine et a pris des mesures conservatoires en sa faveur.
Par 13 voix contre 2 (l'une par le juge russe et l'autre par le juge chinois), la Cour a ordonné à la Russie de suspendre toutes ses opérations militaires et de veiller à ce que les troupes officielles, le personnel irrégulièrement armé, ainsi que les organisations ou les individus placés sous son contrôle, cessent d'avancer. En outre, il a décidé à l'unanimité que les deux pays devaient s'abstenir de tout comportement susceptible d'aggraver la situation.
La guerre est-elle finie, alors ? Bien sûr que non.
Les tribunaux nationaux peuvent appliquer leurs peines avec des mesures coercitives appliquées par des tiers (par exemple, ils ordonnent à une banque de saisir un compte ou à la police d'arrêter une personne), mais les instances judiciaires régionales ou internationales n'ont pas de police. Dans le cas de la Cour internationale de Justice, si la Russie ne respecte pas les mesures de précaution (ce qu'elle fait déjà), l'Ukraine pourrait faire appel au Conseil de sécurité, qui, en vertu de l'Article 94.2 de la Charte des Nations Unies, peut faire des recommandations ou émettre des mesures pour assurer que la décision du tribunal peut être exécutée.
Quel est le problème ? Que l'Article 23 de la Charte dispose que la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis sont membres permanents du Conseil de sécurité (les « 5P ») et, à son tour, l'Article 27 prévoit que toutes les décisions autres que les questions de procédure nécessitent 9 votes affirmatifs sur 15 membres au total ( jusqu'en 1965, il y en avait 7 environ 11), mais ils doivent inclure la volonté concurrente des 5P.
C'est le fameux veto. Si un seul des 5 P rejette un projet de résolution sur des questions non procédurales, il échoue. C'est ce que l'on appelle la « formule de Yalta », le système de vote au Conseil convenu par Staline, Churchill et Roosevelt en Crimée (paradoxalement annexé par Poutine en 2014 !) et qui a finalement été adopté, avec une forte résistance de la part d'autres pays (l'Australie était le plus notable), lors de la Conférence de San Francisco qui s'est terminée le 26 juin 1945 par la signature de la Charte.
La Russie a déjà utilisé son veto lors de l'invasion de l'Ukraine. Le 25 février, au lendemain du début de la guerre, l'Albanie et les États-Unis ont présenté au Conseil un projet de loi visant à condamner sévèrement le régime Poutine, à qualifier l'invasion de violation des principes fondamentaux de l'ONU et à lui ordonner de suspendre immédiatement le recours à la force, le le retrait des troupes et la rectification de leur reconnaissance de l'indépendance à Donetsk et Louhansk.
La résolution a recueilli 11 voix pour, 3 abstentions (Chine, Inde et Émirats arabes unis) et le veto évident de la Russie, qui en a fait un petit pain et l'a jetée à la poubelle. On s'attend donc à ce qu'elle fasse de même si l'Ukraine s'adresse au Conseil en vertu de l'article 94.2 de la Charte pour lui demander d'obliger le gouvernement Poutine à se conformer aux mesures de précaution édictées par la Cour internationale de Justice. Veto, veto, veto.
Il n'y a donc rien à faire ? La décision de la principale cour de justice de la planète est-elle une expression de souhaits ou, tout au plus, un morceau de papier supplémentaire à joindre à d'autres recommandations, ordonnances et convictions symboliques qui tentent d'isoler Poutine et de le forcer à négocier ? Le droit international est-il si inutile ? Pas nécessairement. Dans le coffre des souvenirs de l'ONU se trouvent deux vieux jouets intéressants.
La première est une vieille règle adoptée par l'Assemblée générale en 1950 : la résolution 377, connue sous le nom de « s'unir pour la paix », créée pour éviter les vetos continus de la Russie pendant la guerre de Corée. Qu'est-ce que cela dit ? Que lorsque, faute d'accord entre les 5P, le Conseil de sécurité n'agit pas pour préserver la paix et la sécurité internationales (sa mission principale), l'Assemblée elle-même peut recommander une action collective aux membres de l'ONU. Cela inclut, pour les ruptures de paix ou les actes d'agression, le recours à la force.
Si l'Assemblée n'est pas en session, une session extraordinaire d'urgence peut être convoquée dans les 24 heures. Qui peut le demander ? Une majorité de ses membres ou le Conseil de sécurité lui-même par 9 voix, mais dans ce cas, il n'y a plus de veto car il s'agit d'une décision de procédure.
La résolution 377 a été utilisée une dizaine de fois depuis 1950 et est déjà en cours pour l'invasion de l'Ukraine. Le 27 février, deux jours après que le veto russe eut échoué au projet albano-américain au Conseil, les 11 mêmes membres qui avaient tenté de condamner la Russie ont convoqué une session extraordinaire de l'Assemblée générale dans le langage « s'unir pour la paix ». Les 3 mêmes pays (Chine, Inde et Émirats arabes unis) se sont abstenus et la Russie a de nouveau voté contre, mais n'a plus de droit de veto.
L'Assemblée s'est effectivement réunie en session extraordinaire et a publié une résolution condamnant fermement la Russie dans des termes presque identiques à ceux du projet qui avait échoué au Conseil. Il s'agit toujours, pour le moment, d'une recommandation à contenu symbolique, mais, du moins en théorie, la résolution 377 permettrait de faire appel au recours à la force si cela est strictement nécessaire pour rétablir la paix et la sécurité internationales.
La deuxième stratégie qui permettrait de limiter le droit de veto de la Russie est l'obligation de s'abstenir de voter dans les litiges qui lui sont propres. L'article 27.3 de la Charte des Nations Unies prévoit que dans les décisions prises par le Conseil pour le règlement pacifique des différends, les pays parties au différend ne peuvent pas voter. Bien que la règle s'applique à tous les membres du Conseil (et pas seulement aux 5P), elle constitue un moyen indirect d'éliminer le veto dans certains cas.
Mais attention, le devoir d'abstention n'existe pas pour les décisions du célèbre Chapitre VII, qui permettent le recours à la force pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Pour que le Conseil ordonne le recours à la force, les 5P doivent être d'accord. D'autre part, elle s'applique aux décisions du Conseil prises en vertu de l'Article 94.2 de la Charte (recommandations à un pays pour qu'il se conforme à une décision de la Cour internationale de Justice), à condition que cela n'implique pas d'actions relevant du Chapitre VII.
Dans la pratique, l'abstention était rarement utilisée. Jusqu'en 1951, il y a eu quelques cas, mais il est ensuite entré dans un profond sommeil. Seuls 6 membres dans l'histoire se sont excusés de l'article 27.3 : la France, le Royaume-Uni, l'Égypte, l'Argentine (dans le différend avec Israël sur l'affaire Eichmann en 1960), l'Inde et le Pakistan. Mais la règle est là. Le problème, en tout cas, peut être la Chine : elle ne fait pas partie du différend, mais, en raison de son alignement stratégique avec la Russie, elle pourrait utiliser son propre veto.
Depuis 20 ans, la nécessité de mettre à jour la formule de Yalta, compréhensible en 1945 et actuellement irrecevable, est reconnue. La périphérie vit à la merci des hommes armés du monde entier (y compris les États-Unis) et n'a ni voix ni voix au chapitre. Le centre, bien sûr, ne veut pas lâcher la poignée. Et c'est ainsi que nous courons autour des chaises pour que, lorsque la musique s'arrête, Poutine soit assis par terre.