Balance exhaustivo de un ciclo político que llega a su fin

Para la nueva administración surgida en 2003 fue prioritario asegurar la gobernabilidad a través de la construcción de recursos de poder. El rediseño de las políticas macroeconómicas, la renegociación de la deuda y el alejamiento de los apremios fiscales en un contexto internacional súbitamente propicio, contribuyeron a la superación de las cuestiones más apremiantes. Este punto de partida acrecentaba las oportunidades y las opciones de los decididores políticos para avanzar en la reforma de políticas y para perfeccionar la gestión. El Estado retomó su capacidad de orientación y de regulación, poniéndose de manifiesto retos, dilemas y obstáculos para la reconstrucción de una estatalidad que estaba ganando capacidad de imperio pero que, al mismo tiempo, se iba conformando con sistemas de reglas imperfectos, inestables y, en ocasiones, sin consistencia ni formalización adecuadas para integrarse a una nueva institucionalidad, con evidencias de arbitrariedad en su aplicación.

El desempeño de la Presidencia jugó un papel determinante, consolidando un hiperpresidencialismo extremo. El presidente Néstor Kirchner impuso su liderazgo, su orientación al acuerdo o al conflicto, su estilo de desempeño y un fuerte énfasis en la construcción simbólica de la política, centralizando las decisiones, ejerciendo plenamente la iniciativa, determinando la agenda pública, definiendo sin intermediaciones los contenidos de las políticas y disciplinando al aparato estatal a través de la supervisión directa con elevado involucramiento personal. La discrecionalidad en la asignación de recursos facilitó el alineamiento de los gobiernos provinciales, mientras que las políticas de subsidios contribuyeron a acrecentar la legitimidad del gobierno y su sustento político. La gran concentración desplazó o impidió el funcionamiento de mecanismos de previsión, deliberación, planificación y coordinación que asegurasen la efectividad y la coherencia de las políticas públicas y de su implementación.

El gabinete, como apoyo inmediato al Presidente, no funcionó. La gestión fue conducida en forma radial por el titular del Ejecutivo, con nulos aportes del órgano constitucional de. nido como titular de la administración pública, la Jefatura de Gabinete. Ésta, con independencia de quienes la desempeñaron, operó como auxiliar político del Presidente y vocero de la administración, sin asumir la coordinación interministerial. Aun cuando preservó nominalmente la responsabilidad por las acciones referidas a las capacidades de gestión, sus competencias en materia de planeamiento y de evaluación no se ejercieron, desdibujándose su perfil institucional por la asignación de tareas diversas sin relación directa con sus funciones orgánicas. Los ministerios participaron irregularmente en la formulación de políticas, con un perfil en mayor medida de administradores que de responsables políticos de sus áreas de gobierno. El deterioro de las capacidades analíticas por el desmantelamiento de las o. cinas de estadística, programación, seguimiento y evaluación no se revirtió o se agravó más allá de todo antecedente. Los conflictos entre prioridades, perspectivas y lógicas locales fueron resueltos por la cúspide del poder en un escenario de holgura fiscal, y persistieron los problemas de sustento analítico y de capacidad para elaborar diagnósticos sistemáticos y fundados en evidencias. Se consolidó, por lo tanto, el cortoplacismo, la improvisación y la falta de coherencia y coordinación entre políticas y en su ejecución.

El discurso oficial enfatizó la distancia entre la orientación del gobierno y las concepciones que fundaron las políticas durante los ochenta y noventa. Se produjeron cambios importantes en el papel del Estado, en las articulaciones internacionales y en las políticas económicas y sociales, con crecimiento de los recursos estatales y, por consiguiente, del gasto público. En la superación de los límites y debilidades del aparato organizacional y de sus normas y regulaciones, se evidenciaron problemas de conceptualización, de decisión y de ejecución. Se enunciaron objetivos de "transformación de la gestión para construir un Estado inteligente" y para "restablecer la relación entre los ciudadanos y el Estado", pero sin acciones para la promoción de la efectividad, la coherencia, la coordinación o la transparencia.

El período inaugurado en 2007 no se diferenció en su estilo del anterior. Salvo excepciones sin continuidad ni institucionalización efectiva, no se avanzó en el fortalecimiento de las capacidades ni en los mecanismos de apoyo a la conducción, a la planificación o a la gestión. La capacidad política se acrecentó como consecuencia de la consolidación del liderazgo y de los resultados electorales, apelándose además a estrategias de construcción de organizaciones sociales afines, la incorporación de militantes a los cuadros administrativos y técnicos, la movilización constante, la apropiación de recursos simbólicos y la cooptación en un escenario de debilitamiento o desintegración de actores políticos.

A pesar de la capacidad política, no se produjeron avances mayores, persistiendo un aparato estatal sin visión ni sendero de largo plazo. Las orientaciones y contenidos de la políticas profundizaron líneas de acción, se diseñaron nuevos programas, algunos con contenidos innovadores importantes, y se amplió el espectro de temas incluidos en la agenda de gobierno con fuerte impacto institucional, apoyo social y político y nuevos requerimientos en materia organizacional (la llamada reforma política, la incorporación al sistema de reparto de los enrolados en los sistemas de capitalización, el giro hacia el universalismo a través de la asignación universal por hijo, la incorporación al sistema jubilatorio de ciudadanos que no habían realizado aportes y la puesta en marcha de diversos mecanismos legales e informales de control del comercio interior y exterior). La creación de nuevos ministerios y secretarías reveló la intención de jerarquizar ciertos campos de política, sin un diseño explícito y formal de convergencia, complementación y coordinación de áreas de gobierno.

Si bien las transformaciones de las políticas tuvieron consecuencias sobre los modelos de organización y sobre la activación de los actores sociales, no respondieron a una estrategia precisa o a una visión explícita de las funciones y del modo de desempeño del Estado. Las temáticas de la organización y de la gestión sólo excepcionalmente formaron parte del discurso o. cial. A su vez, los posicionamientos gubernamentales sobre la administración pública estuvieron basados desde el comienzo en críticas a la "nueva gestión pública" (NGP). En las décadas anteriores, muchos países de la región iniciaron procesos de transformación de la gestión replicando experiencias reputadas como exitosas y que remitían a corpus teóricos comunes. Sus resultados fueron diversos, con fracasos notables. Esta replicación o "transferencia de políticas" se manifestó en las formas y contenidos de los sistemas normativos, en el diseño de programas, en la configuración organizacional y en las prácticas de gestión. Luego de más de veinte de años de análisis y evaluaciones de estas estrategias, las evidencias y los aprendizajes acumulados sirvieron para fundamentar severos cuestionamientos, pero sin que aún se consoliden modelos alternativos para transformar la estructura y el funcionamiento del aparato estatal. Las fuerzas de aquellas transferencias y de las condicionalidades del financiamiento externo hicieron que la Argentina compartiera esta realidad.

Al iniciarse el período, los cambios inspirados en la llamada "segunda generación de reformas" estaban en distintas fases de implementación. Éstos tuvieron continuidad pero con variaciones en los apoyos recibidos. Como se anticipó, el escenario político justi. caba expectativas positivas sobre la relevancia que se podría conceder a esta cuestión en el nuevo contexto, con condiciones políticas propicias para facilitar programas de reorientación y de fortalecimiento de la gestión estatal. Entre ellas estaban la consolidación del poder presidencial, la convicción de la necesidad de redefinir el papel del Estado, las deficiencias de los modelos organizacionales y de gestión vigentes, la búsqueda académica y profesional de orientaciones superadoras de la NGP y el alivio de las restricciones de financiamiento.

El resultado de este proceso fue confuso, con institucionalización no consolidada, ritualista e inconexa, conformando un híbrido lleno de inconsistencias entre la matriz de origen burocrático, aportes de la NGP no adecuadamente articulados y decisiones dispersas y escasamente fundadas. Como ejemplos pueden mencionarse la insistencia en la retórica de la gestión por resultados, sin que se haya implementado de manera integral y con acompañamiento de normas, incentivos e instancias de evaluación, o la planificación estratégica organizacional, desarticulada de la formulación de políticas ministeriales, interorganizacionales o sectoriales. Estas de. ciencias de institucionalización, junto a las delegaciones de facultades al Poder Ejecutivo, hicieron que el presupuesto dejara de convertirse en el marco de una gestión programada. De igual manera, persistieron problemas de inserción e integración de nuevos programas y agencias en la organización del Estado, con superposiciones funcionales o adscripciones jurisdiccionales motivadas por razones ad-hoc o personales. Un ejemplo de ello es la JGM, donde se localizaron actividades que responden a consideraciones circunstanciales sin ningún criterio de organicidad, como son los casos de Fútbol para Todos, de la Comisión de Tierras o de la Secretaría de Integración Nacional.

Estas inconsistencias sistémicas se manifiestan en éxitos y fracasos localizados. Existen ámbitos del aparato estatal con largas trayectorias de construcción y despliegue de capacidades: el impulso dado a las políticas científicas y tecnológicas se apoyó en capacidades disponibles, en particular en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas y en la anterior Secretaría, mientras que la disponibilidad de recursos permitió que el nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva tuviese un impacto positivo, con importantes esfuerzos en materia de formación e incorporación de investigadores, infraestructura y equipamiento. Otro caso es ANSES: incorporó en número elevado y en corto tiempo nuevos beneficiarios por la absorción de los afiliados a las AFJP y como consecuencia de las moratorias previsionales, administrando además la asignación universal por hijo que ha alcanzado una cobertura casi universal. Asumió, por otra parte, la ejecución de políticas muy diversas, convirtiéndose en un agente financiero de magnitud del Estado y en implementador de programas sociales, como el programa "Conectar Igualdad".

Ese crecimiento mostró capacidades administrativas significativas, convirtiéndose en un instrumento estratégico de gobierno. A la vez, ciertos programas de prestación de servicios se destacan por sus características y modos de ejecución, como "Remediar" , de provisión de medicamentos a la población en situación de pobreza para el 90% de las patologías más frecuentemente atendidas en el nivel primario de salud, encargándose de fortalecer las redes de atención primaria. Los planes "Nacer" y posteriormente "Sumar", con objetivos de reducción de la mortalidad materna e infantil, tuvieron una implementación progresiva en su cobertura y con mecanismos de seguimiento y evaluación muy desarrollados. En materia de promoción productiva y territorial, el PROSAP (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales), incorporado a la Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agricultura, tiene una trayectoria exitosa en la ejecución de programas complejos de desarrollo territorial y de infraestructura en un sector tradicionalmente poco innovador y en provincias que, en algunos casos, cuentan con débiles capacidades de gestión. Los logros se explican por el carácter innovador de la visión territorial, la continuidad en la conducción y de los equipos técnicos, la especificidad de su accionar con reducidas articulaciones con otros ámbitos del Estado o del mismo ministerio, su capacidad de gestión y sus modalidades de trabajo colaborativo con las provincias.

Contrastando con lo anterior, existen casos de prácticas perniciosas o reñidas con una institucionalidad de calidad, así como de capacidades no utilizadas o severamente dañadas. Entre ellos se pueden mencionar:

-Los decretos de necesidad y urgencia y los poderes delegados por el Congreso al Poder Ejecutivo para efectuar reasignaciones, convirtieron al análisis parlamentario en un ejercicio muchas veces irrelevante, produciendo deformaciones de la normatividad y el aumento la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el manejo de los recursos públicos. La consecuencia fue el debilitamiento del presupuesto como instrumento ordenador de la gestión estatal.

-La intervención sobre organizaciones con prestigio profesional como el INDEC, con graves impactos sobre la credibilidad de la información generada por el Estado.

-Las acciones no debidamente respaldas por normas explícitas en materia de regulación y control de mercados,

-La creación de ámbitos fuertemente discrecionales, como la ONCCA, de escasa capacidad y transparencia durante su corta vida, lo que determinó su disolución.

-El debilitamiento de los órganos de control y regulación (CIPPEC, 2011).

-La reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, que otorgó mayores poderes al Poder Ejecutivo posibilitando un mayor financiamiento al Tesoro y con atribuciones del directorio para usar reservas a discreción sin obligación de mantener una relación entre reservas y dinero circulante.

Asimismo, las inconsistencias en la formulación y en la implementación de las políticas comerciales, de precios y de subsidios pusieron de manifiesto la falta de objetivos de mediano plazo y la ausencia de análisisde las consecuencias probables, lo que produjo severos problemas en cuanto al suministro interno de producciones tradicionales, a la exportación, con una caída en la participación en mercados internacionales y el deterioro de las capacidades productivas.

Otro tanto puede afirmarse con respecto a los subsidios a los consumos, con fuertes cuestiones pendientes en materia de sostenibilidad y equidad. En el caso de transportes o de energía, se implantaron regímenes con problemas de focalización y de postergación de poblaciones del interior. Además, los fracasos de los mecanismos de regulación y de control en los servicios públicos, como el transporte ferroviario, tuvieron resultados serios y en ocasiones trágicos para los ciudadanos, con una falta de transparencia casi absoluta en lo referido al destino y la utilización de los subsidios por parte de las empresas receptoras.

"¿Década Ganada? Evaluando el legado del kirchnerismo" (Debate)