Verano acalorado para las finanzas públicas

Un racconto secuencial de los episodios ocurridos en las últimas semanas da lugar al siguiente listado:

1. El 17 de diciembre, la Cámara de Diputados de la Nación no aprobó el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022;

2. El 21 de diciembre, el Senado introdujo cambios en la Ley del Impuesto sobre los Bienes Personales;

3. Un día después, el 22 de diciembre, el FMI emitió un comunicado de prensa presentando los resultados de la evaluación del Acuerdo Stand By firmado en 2018 y por el cual la Argentina tuvo acceso a fondos excepcionales cuyo reembolso está negociando; y

4. El 28 de diciembre, las provincias -a excepción de La Pampa, San Luis y CABA- firmaron un nuevo pacto fiscal.

En esta nota, presento una breve descripción de los contenidos destacables de cada uno de ellos junto con un primer análisis o planteando interrogantes hacia adelante.

Veamos:

El Proyecto de Ley de Presupuesto y el Acuerdo con el FMI Cuando el 15 de septiembre el Poder Ejecutivo Nacional presentó en el Congreso el Proyecto de Ley de Presupuesto para el año entrante, sus supuestos macroeconómicos ya resultaban poco probables. En particular, la proyección de inflación, de 33% para diciembre de 2022 (luego de una inflación prevista de 45,1% para diciembre de 2021, unos 10 puntos porcentuales por debajo de la que efectivamente ocurrirá).

Esta subestimación -que no es la primera vez que ocurre, sino que se trata de un artilugio que ha sido utilizado consuetudinariamente por distintos gobiernos- da la posibilidad de un manejo arbitrario de una parte significativa de los gastos, que no pasan ex ante por la aprobación parlamentaria. A ello se sumó la introducción, sin justificación, financiamiento asignado ni la posibilidad de contar con mayor información y tiempo para ser analizadas, de un número importante de nuevas partidas presupuestarias.

No se entiende por qué el Gobierno no aprobó el proyecto antes del recambio de congresales cuando contaba con las mayorías necesarias; sin embargo, en una decisión consistente con la intención expuesta por las autoridades de llegar a un acuerdo con el FMI que permita refinanciar nuestra deuda con ese organismo, definió que presentará un nuevo proyecto de presupuesto en marzo.

Por supuesto, todavía está pendiente la concreción de la idea del gobierno de enviar al Congreso un programa plurianual (que además ya debió de estar a disposición de los legisladores, hacia el mes de noviembre, como acompañamiento del Proyecto de Presupuesto, según dicta la normativa correspondiente).

La aprobación del Presupuesto 2022 es probable que resulte un requisito para la firma de un acuerdo de Facilidades Extendidas con el FMI, de modo que es esperable que pronto la Argentina cuente con un presupuesto dotado de mayor razonabilidad y consenso. Mientras tanto, el Fondo emitió un comunicado en el que afirma que el Informe de Evaluación Ex - post (EEP, con fecha 8 de diciembre) concluye que el programa no cumplió con sus objetivos de restablecer la confianza en la viabilidad fiscal y externa, y de promover al mismo tiempo el crecimiento económico.

En particular, respecto de lo que podría impactar en las negociaciones, en el logro y en las características del próximo acuerdo con la Argentina, el documento de prensa del FMI destaca los siguientes conceptos expresados por los directores (o buena parte de ellos):

1. Que en adelante las conclusiones de la EEP deben servir de fundamento para las negociaciones en curso sobre un posible programa de seguimiento con Argentina;

2. Que el énfasis en el compromiso del gobierno con el último programa Stand By puede haber llevado a pronósticos demasiado optimistas, en detrimento de la solidez del programa;

3. Que la diversificación del financiamiento, incluyendo a otros acreedores oficiales, habría generado más recursos a la vez que servido de señal de un respaldo más amplio de la comunidad internacional, y que todo ello hubiera derivado en mayor confianza;

4. Que la aplicación de los criterios sobre sostenibilidad de la deuda, acceso a los mercados y capacidad de implementación del programa se decidió, en última instancia, mediante un “delicado equilibrio de criterios subjetivos”.

Los directores concluyen que el programa dejó las siguientes enseñanzas adicionales para futuros programas que implican:

a) es esencial que se incorporen supuestos realistas;

b) los requisitos deben adaptarse a las circunstancias de cada país, considerando cuestiones de economía política (aceptando el uso de medidas no convencionales si es poco probable que las políticas macroeconómicas tradicionales den resultado);

c) es esencial el análisis de los riesgos a aplicar el marco de acceso excepcional y debe exponerse y comunicarse al Directorio con claridad;

d) el compromiso y la identificación con el programa no debe impedir una evaluación franca de políticas posiblemente más eficaces y mejores resultados del programa;

e) una buena comunicación del acuerdo es fundamental para lograr un apoyo adecuado en diferentes niveles y producir los efectos deseados, y

f) es necesaria una distribución adecuada de la carga al suscribir acuerdos de acceso excepcional.

Próximo acuerdo con el FMI

En buen romance, estos criterios indican, por un lado, que la negociación no va a ser sencilla pero que al mismo tiempo el FMI estaría dispuesto a negociar políticas y admitir algunas de tipo heterodoxo (por caso, ¿eliminación de controles en forma muy paulatina?); por otro, que serán muy cautelosos y harán explícitos la mayor parte de los riesgos que prevean y, por tanto, el apoyo permitiría posponer los pagos pero seguramente no generará mayor confianza por parte de inversores internacionales; en otras palabras, es muy poco probable que el acuerdo por sí solo facilite el acceso de la Argentina a los mercados voluntarios de deuda, aunque sí podría dar una señal para que otros organismos oficiales acudan con financiamiento.

Las últimas medidas, evidentemente, el Gobierno está yendo por la vía del aumento de la carga tributaria de una manera que implica un razonamiento consistente con “hay que repartir lo que hay -más lo que no hay-” o, dicho menos vulgarmente, pensando en un juego de suma cero.

Las modificaciones en el Impuesto sobre los Bienes Personales implican un alza del mínimo no imponible, y por esa vía benefician a quienes tienen un stock de riqueza por el equivalente a unos 63 salarios formales promedio (alrededor de unos USD 29.000 al tipo de cambio financiero), pero las alícuotas y las escalas se mantienen sin cambios, incluso las diferenciales para activos en el exterior, que ya no deberían haber aplicado para la declaración correspondiente al ejercicio 2021. Ella tiende a aumentar la carga por sobre los que pagan (porque sus activos probablemente aumentaron, como mínimo, con la inflación o con la devaluación).

El pacto fiscal, por su parte, autoriza a las jurisdicciones a aplicar impuestos a la herencia. Estas medidas, sin dudas, desincentivan el ahorro interno, que es la forma genuina de financiar la inversión. Pero, además, el consenso fiscal autoriza alícuotas de ingresos brutos en algunos casos superiores a las vigentes en 2019 (por ejemplo, comunicaciones incluida telefonía celular, actividad financiera), lo mismo que en el caso del impuesto de sellos. Ello desincentiva la inversión y por tanto limita el crecimiento económico.

Entre los considerandos del pacto se sostiene, sin embargo, que se “procura establecer una estructura impositiva orientada a la promoción de la inversión, del crecimiento económico que de la misma deriva, y la consecuente generación de empleo formal en el sector privado en todas las jurisdicciones del país…”.

Cabe preguntarse, además, si no se trata de una injerencia del gobierno nacional beneficiando a algunas provincias solo a cambio de evitar, por tiempo limitado, juicios que éstas tramitan en su contra.

Terminando el año

En materia fiscal el 2021 terminó, entonces, en medio de reformas que no favorecen la continuidad de la recuperación económica y negociaciones en un contexto incierto. También terminó con el gasto público primario (antes del pago de intereses) creciendo muy por encima de los ingresos, y con un déficit significativo si de esos ingresos se descuentan los recursos extraordinarios que llegaron desde el FMI por el aumento de su capital y los recursos provenientes del impuesto sobre las grandes fortunas –que es poco probable haya sido por única vez-.

Esta columna fue publicada en Revista Indicadores de Coyuntura enero 2022 Fundación FIEL

SEGUIR LEYENDO: