Hacia una política nacional marítima: usar, conocer y proteger. La estrategia “azul”

Nuestro país estuvo y está de espaldas al mar. Ya es tiempo de aprovechar sus oportunidades y enfrentar sus desafíos. La estrategia es el camino

La pesca ilegal, no declarada y no reglamentada se ha mediatizado en los últimos tiempos de un modo ostensible. La presencia masiva de pesqueros en el borde de la Zona Económica Exclusiva que iluminan la noche más que el ejido urbano de grandes ciudades como Rosario o Mendoza, las flotas chinas que se desplazan del Pacífico al Atlántico o la visita de un buque de la Guardia Costera de los EEUU son algunos ejemplos. El peso excesivo de la coyuntura económica, política, social y cultural y la preeminencia de intereses personales y sectoriales limita la construcción de una agenda compartida en el país para que el mar sea el factor determinante del bien común que podría ser. Sin embargo, la mediatización actual visibiliza el valor de los espacios marítimos para el futuro y construye una oportunidad que debemos aprovechar.

El mar es el ecosistema más extenso y determinante de nuestro planeta. La biósfera, que incluye a todos los seres vivos sobre la superficie de la tierra, es el resultado de una red compleja de equilibrios y procesos que luego de millones de años nos define y nos sostiene. La trama genética de la vida como la conocemos, tiene una raíz oceánica. El mar es el esqueleto de la vida; fue misterio, frontera, reino y también mortaja. Hoy es fuente y puente del desarrollo humano pero a la vez un espacio de crecientes tensiones geopolíticas que ya se manifiestan con vigor. El mar es la plataforma más extraordinaria y multidimensional de la economía. Más del 90% del comercio pasa por el mar. Son contadas las cadenas de valor económico que no tienen un vínculo con al mar. Sus recursos energéticos, alimenticios, minerales y genéticos encierran una potencialidad 2 inigualable para el desarrollo económico. Nuestro país ha sido bendecido con un mar privilegiado como muy pocos otros. Sin embargo, por muchas razones históricas, políticas y culturales somos una sociedad de espaldas al mar.

Frente a estos contrastes, surge naturalmente la pregunta: ¿cómo dar la cara al mar?; esto es, ¿cómo aprovechar las oportunidades inigualables para el desarrollo económico que el mar nos brinda?, ¿ como enfrentar los desafíos que, hoy agazapados, esperan detrás del horizonte del mar con coyunturas, tensiones, crisis y conflictos cada vez más cercanos?. Parafraseando a James Carville encontramos una respuesta: “Es la estrategia, estúpido!”.

Hay muchas acepciones y escuelas en torno a la idea de la estrategia. La más antigua de todas la considera el logro mis fines con medios disponibles en escenarios donde hay intereses competitivos con otros actores. Esa es la dinámica que mueve a la humanidad: busco lo que quiero con lo que tengo. Las políticas, en esta acepción son maniobras que implican acciones y mensajes a cada actor usando capacidades disponibles para el logro de fines propios con el mayor beneficio, el menor costo y el menor riesgo posibles. Cada escenario implica una maniobra distinta. Las capacidades son medios orientados a fines específicos. El diseño, desarrollo y sostenimiento de tales capacidades para el corto, mediano y largo plazo resulta entonces esencial a la estrategia. Esa es la síntesis que, en los países más avanzados, determina y orienta la acción pública en todos los campos.

La respuesta frente a los desafíos de la hora, desde la mirada mas ancestral de la estratégia, está en el diseño de una política de estado que identifique escenarios, construya consensos y defina líneas de acción de corto, mediano y largo plazo para el logro del bien común por encima de intereses sectoriales y personales. Pero para lograr esos consensos es imprescindible lograr una visión compartida que provea el recurso más valioso del pensamiento humano: el sentido del propósito. La respuesta a la pregunta más relevante de todas: ¿para qué?

Si ese sentido del propósito puede resumirse en unas pocas ideas sencillas como referencia para el pensamiento y la acción, la construcción del consenso es más fluida y efectiva. Por ejemplo, Testear, Trazar y Tratar son los ejes de la lucha contra el Covid-19 que identificó la OMS ante el caso positivo, o Reducir, Reciclar y Reutilizar, apotegma de la gestión de residuos.

En el caso del mar, una revisión de la historia de milenios de estrategia naval y marítima nos permiten resumir el sentido del propósito de la relación de una sociedad con el mar en una simple tríada de acción: usar, conocer y proteger. El preámbulo de la Constitución de los Mares (CONVEMAR) confirma esta idea al adoptar como fines de la humanidad en relación al mar, además del respeto por la soberanía, “la utilización equitativa y eficiente de sus recursos, el estudio, la protección y la preservación del medio marino y la conservación de sus recursos vivos”.

Usar: la Economía Azul

La idea de usar el mar implica la explotación sustentable de sus recursos con la finalidad de agregar valor para el desarrollo económico del país. Es el fin último de la relación de un país con los recursos que la naturaleza le provee.

El cambio del milenio trajo nuevas perspectivas del mar en el ámbito de Naciones Unidas. En efecto, el Objetivo de Desarrollo Sustentable número 14 propone “conservar y usar sustentablemente los océanos y los 3 recursos marinos para el desarrollo”. La clave está hoy en el énfasis asignado a la sustentabilidad de cara a los dos riesgos principales que se hacen hoy evidentes y amenazantes: la polución ambiental y la extracción irracional de recursos.

Hoy asistimos a un renovado interés en la potencialidad del mar como factor determinante del futuro y, consecuentemente, a nuevas tensiones geoestratégicas. En ese contexto, nace un campo de conocimiento teórico y práctico de rápida expansión académica que es hoy componente esencial de las políticas públicas: la economía azul. Para el Banco Mundial, que genera líneas de acción particulares vinculadas con la temática, la economía azul se refiere al “uso sustentable de los recursos del mar para el desarrollo económico, el mejoramiento de los medios de vida y la creación de trabajo preservando la salud del ecosistema oceánico”. La profusión sin precedentes de contenidos y maniobras estratégicas de los países en relación con la economía azul, dan cuenta de una carrera ya en marcha.

En este contexto, el uso sustentable del mar es un imperativo que requiere un abordaje estratégico multisectorial, la construcción de consensos y profundidad en el desarrollo de políticas públicas. La potencialidad es histórica: la extracción sustentable de recursos vivos del mar y la acuicultura pueden impulsar a comunidades enteras.

La presión demográfica creciente y la globalización impactan sobre el consumo de todos los bienes. Los alimentos serán un factor geopolítico creciente en las próximas décadas. La pesca y la acuicultura están llamados a ser un determinante de supervivencia y desarrollo. El uso de los recursos genéticos del mar es ya un espacio económico de crecimiento explosivo y escala global, principalmente en el campo de las patentes de nuevas moléculas y procesos.

Los recursos energéticos fósiles no renovables del mar como gas y petróleo son un motor ciclópeo de la economía global con fecha de vencimiento ya sea porque se agotarán, por su efecto en el cambio climático o por su reemplazo temprano por otras fuentes de energía. El relevo está listo: las fuentes de energía eólica, hidráulica y mareomotriz están disponibles hoy para aportar a una demanda eléctrica que crecerá a ritmos 4 nunca vistos en las próximas décadas. Los recursos minerales del mar encontrarán, en espacios cada vez más vastos, su punto break-even, a partir del cual su explotación será rentable. El mar es también la plataforma del transporte, el turismo, la industria portuaria y la industria naval que además de buques incluye artefactos navales cada vez más sofisticados e infraestructura para energía o puertos. La investigación, el desarrollo de marcos normativos innovadores y el fortalecimiento de los incentivos son condiciones para impulsar en el mediano plazo un impacto económico jamás imaginado siempre y cuando exista un plan de largo plazo. La palanca de las finanzas está disponible: el Banco Mundial apoya la economía azul, propiciando mejores esquemas de gobernanza y de uso de los recursos para generar más impacto económico para más personas a la vez de fortalecer la resiliencia de las sociedades y la sustentabilidad del ecosistema marino.

Conocer: Pampa Azul

No se puede amar, usar o proteger aquello que no se conoce. El conocimiento es el requisito sine-qua-non en la vinculación del ser humano con su entorno. La explotación de hoy es el fruto de la exploración de ayer. En el mar, explorar, significa navegar para conocer y explotar en el futuro.

Vivimos en la Era del Conocimiento, que implica una migración masiva, creciente y multidimensional de las fuentes del valor de los activos tangibles de la era industrial al espacio de los intangibles. En efecto, el conocimiento es hoy la mayor fuente de valor y ventaja competitiva sustentable. El conocimiento es poder. Ya no son los “estanques” del conocimiento sino los flujos, los que generan el valor. Pero, para beneficiarse del conocimiento, primero hay que invertir para poseerlo.

El conocimiento, en el dominio marítimo implica dos desafíos, el científico y el tecnológico. El primero a su vez abarca espacios en las ciencias naturales y en las ciencias sociales. El conocimiento científico de la explicación y pronóstico de los fenómenos físicos, químicos y biológicos del mar sirven, desde una óptica utilitarista y racional, para conocer la naturaleza de los recursos naturales y su relación con stocks y flujos: que hay y que habrá debajo del mar en el futuro, cuales son los riesgos, tendencias y pronósticos. La iniciativa “Pampa Azul” (Ley N° 27167 PROMAR ) constituye un puntapié y una plataforma jurídica extraordinaria para la obtención de ese conocimiento tan valioso. Su articulación con otras fuentes de 5 conocimiento y su armonización con las políticas públicas para el uso del mar es una necesidad estratégica. El conocimiento no es un fin en si mismo sino un instrumento del crecimiento económico, político, social y cultural. Consecuentemente, el esfuerzo debe estar priorizado en función de la estrategia de desarrollo.

Desde la óptica de las ciencias sociales, el dominio marítimo requiere del conocimiento profundo de la historia, presente y futuro de la acción de las sociedades en torno al mar. El pensamiento y la acción que explica y se traduce en las posiciones y estrategias de los estados y el rol del multilateralismo como amortiguador en la gobernanza de los mares constituyen complejos campos de conocimiento. En los países más avanzados la academia, los “think-tanks” y los gobiernos convergen periódicamente para resumir, y en algunos casos publicar, su apreciación de la situación y estrategia como una visión compartida. La geopolítica en su rama más primitiva, la de los recursos o “real’politik”, vuelve a ser el telón de fondo de cada acción estatal antes que la ideología. Conocerla, más que un instrumento de la gestión, es una cuestión de supervivencia. La diplomacia enfrenta grandes y complejos desafíos y su insumo principal es el conocimiento.

El conocimiento tecnológico es, a su vez, la llave para avanzar en cualquier estrategia marítima. El conocimiento para conocer (recursos de investigación científica), para usar (la tecnología del hacer en el mar) y para proteger (vigilancia, sensado remoto, ciencia de datos) constituyen una agenda que debe organizarse, priorizarse y transformarse en estrategia y política pública para el diseño y desarrollo de capacidades de la sociedad y del estado.

Proteger: la Nube Azul

En el caso del mar, esta dimensión de la estrategia abarca, en orden de prioridades, la protección de la vida humana, los intereses nacionales y los intereses de la humanidad. Es la esencia de la estrategia naval.

El mar es cruel. Aristóteles decía que hay tres clases de hombres: los vivos, los muertos y los que están en el mar. La vida humana está siempre en peligro. La navegación tiene sus riesgos ciertos que la tecnología mitiga pero no anula. La protección del ser humano en peligro es uno de los pilares de la ética. La comunidad internacional ha reconocido este mandato moral en dos consensos clave: el Convenio SOLAS de 1974 para la protección de la vida humana en el mar (Safety Of Life At Sea) y el Convenio SAR de 1979 para la búsqueda y salvamento en el mar (Search And Rescue). Esta actividad es la obligación primaria y más importante del Estado en el mar. El monitoreo permanente y la capacidad de coordinar acciones para salvar la vida en caso de accidentes o incidentes (naufragios, enfermos a bordo, etc.) requiere del desarrollo de capacidades que incluye medios para llegar hoy hasta la mitad del Atlántico y la Antártida. Esta responsabilidad que por ley le compete a la Armada constituye un desafío permanente para el empleo, diseño y evolución de los las capacidades que dispone a la vez que exige construir redes con otras organizaciones estatales y privadas para disponer más recursos para salvar vidas.

Los intereses nacionales en el mar apuntan al uso del mar para el desarrollo. La estrategia de protección obliga a garantizar el acceso y libre disponibilidad presente y futura del mar para su uso. El crecimiento demográfico constante, la globalización y el cambio climático generan hoy una presión jamás vista por los recursos naturales renovables y no renovables: alimentos, energéticos, minerales y genéticos. Esas presiones, sumadas al creciente juego geopolítico y el debilitamiento del multilateralismo, permiten pronosticar situaciones, coyunturas, tensiones y conflictos. La alerta estratégica, primer paso de la protección, es la detección de indicios de potenciales afectaciones a intereses nacionales. De los 360 grados de esa alerta, el dominio marítimo es el sector más abierto, fluido y vulnerable y, consecuentemente, el más probable de 6 activarse. El desafío de la protección ya está presente. Las únicas constantes de este dominio son la complejidad y el cambio, que combinados producen el peor de los contextos: la incertidumbre.

La protección requiere un objeto concreto de aplicación. En este sentido, es imprescindible hacer una distinción del dominio marítimo objeto de la estrategia en espacios de jurisdicción y espacios de interés. Los primeros son aquellos en los que nuestro país tiene derechos soberanos asignados que se pueden ejercer sin restricciones o limitaciones. Los segundos, en cambio, son aquellos en los cuales nuestro país tiene derechos soberanos conculcados, acotados, limitados o pendientes de potenciales reclamos. Se configuran de este modo siete escenarios estratégicos: la Zona Económica Exclusiva, el Area Adyacente a la ZEE, la Plataforma Continental, los espacios marítimos en torno a Malvinas, Georgias y Sándwich del Sur, el dominio de la CRVMA (Convención de la ONU para la Conservación de los Recursos Vivos del Mar Antártico), la Alta Mar, más allá de toda jurisdicción y la hidrovía Paraná Paraguay que por su carácter vía de agua internacional es una vena de jurisdicciones marítimas que penetra el continente con su espectro de riesgos para la seguridad. En todos y cada uno de estos espacios nuestro país tiene intereses nacionales actuales o potenciales y debe protegerlos. Los intereses de la humanidad se transforman en intereses nacionales en virtud de los beneficios de ser un actor responsable de la comunidad y sus consensos. En este sentido, protección de las personas y la sustentabilidad de los ecosistemas son objeto de protección.

Cada uno de estos escenarios tiene una lógica propia de fines y medios, reglas de juego, actores con sus intereses y sociogramas de identidad y de poder distintos. Cada uno de ellos requiere de la acción de la protección. En todos los casos, la dinámica primaria e imprescindible es saber que pasa y actuar en consecuencia. La tarea inicial y esencial es, entonces, la vigilancia y el control que en cada escenario tiene una postura distinta, acorde al marco legal y los intereses, pero con una condición sine-qua-non: la observación sistemática e ininterrupida y la acción ante la aparición de una anomalía. En este sentido, es necesario distinguir tipos distintos de vigilancia y control: la policial y la estratégica. La primera se refiere al cumplimiento de la ley en los espacios de jurisdicción. Es la custodia de una línea que, como la ZEE que no se debe permitir que sea cruzada sin ser detectada y sin una acción de control.

La vigilancia estratégica, en cambio, implica la obtención de datos información e inteligencia para comprender tenencias y detectar indicios de riesgos, dar la alerta y, en definitiva, proveer insumos al Poder Ejecutivo Nacional para fortalecer las posiciones del país en agendas bilaterales y multilaterales en las que protege nuestros intereses permanentes y vitales. A lo largo de un año, más de 40 países con los cuales mantenemos relaciones de amplio espectro, ondean sus banderas en nuestros espacios de interés. Esa actividad creciente genera, a través de sistemas de monitoreo de buques como AIS y LRIT o de control de gestión operativa y logística de la actividad naviera, un “big data” que se almacena en Internet y constituye una Nube Azul en la cual se esconden patrones de comportamiento, intenciones y maniobras de construcción de poder. La analítica de datos se hace cada vez más imprescindible como capacidad. Elementos de juicio provenientes ese análisis pueden servir para inclinar una negociación o plantear una posición con impactos político o económico relevantes.

El valor de la Nube Azul depende de la capacidad de vigilancia, para contrastar la imagen en el big data con el mundo real: el AIS puede apagarse y los barcos tienen mellizos. Ello requiere la presencia de buques y especialmente aviones y de recursos de sensado remoto satelital. Nada reemplaza la presencia en el mar. El estado debe estar presente en el mar cada día hasta el fin de los tiempos. Los medios disponibles hoy son escasos frente a las dimensiones en juego en tiempo y espacio. Este es un desafío pendiente del Estado Nacional y es una fuente de riesgos y un factor de pérdida de oportunidades.

La idea de la “estrategia azul” nos provee pues de tres ejes simples: usar, conocer y proteger. Esos tres ejes a su vez se articulan dinámicamente en torno al uso: para usar hay que conocer y proteger y para proteger, hay que conocer.

La estrategia es, entre otras cosas, la capacidad de pasar de las ideas a la acción. Muchos foros se han activado partir de la visibilización de un problema que en muchos espacios fue planteado y pronosticado hace más de 15 años sin eco alguno y en los términos que hoy se presentan. La falta de mediatización y el impacto de la coyuntura impidieron que la estrategia se esboce y construya líneas de acción. El país vive momentos difíciles en todos los planos y la economía está en el núcleo de los factores desencadenantes de la crisis y determinantes de la realidad. El mar tiene la potencialidad de generar un punto de inflexión en nuestra historia. Depende de nosotros. El mar es futuro en estado puro, no lo perdamos.

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