¿Es deseable un Mercosur de dos velocidades? Las posibles consecuencias para la Argentina

En los últimos días se conoció la noticia que la Argentina se apartaba de las negociaciones comerciales futuras del Mercosur por propia voluntad bajo el argumento de que no estaba de acuerdo con la aceleración de estas negociaciones con Corea del Sur en primer término. En el planteo se invocaban razones de oportunidad –la pandemia– y de visiones diferentes en torno a la firma de acuerdos de libre comercio.

Posteriormente, tras las repercusiones, en una nueva reunión de coordinadores nacionales del Mercosur realizada el 30 de abril, la posición pareció suavizarse con una nueva propuesta. Argentina no abandonará la mesa de negociación, pero propondrá un novedoso esquema de dos velocidades. Expresamente el comunicado de Cancillería dice “En la ocasión – la reunión del 30 de abril – la Argentina ratificó lo expresado en la videoconferencia del 24 de abril respecto de la necesidad de avanzar en la búsqueda de soluciones conjuntas que permitan a los países del bloque avanzar a ritmos diferenciados en la agenda de relacionamiento externo”.

Este reacomodamiento parece estar en línea con evitar una idea que se venía instalando, pero que de todas formas era falsa. La propia permanencia de Argentina en el Mercosur. En principio, el bloque es mucho más que sus negociaciones comerciales y aún, en su primera versión, Argentina aclaraba que continuaba con los acuerdos con Unión Europea y la EFTA (Asociación de países europeos por fuera de la Unión, como Suiza).

Por eso esta decisión en ningún caso significaría una Argentina fuera del Mercosur. Se podría decir más adecuadamente, en palabras del propio Canciller argentino Felipe Solá, que se trata de una búsqueda de mayor flexibilidad para permitir tiempos y formas diferentes en la negociación. La propuesta no deja de ser toda una novedad, no para el mercado común, pero sí para la posición argentina frente al bloque. Flexibilizar significa que, adaptando el espíritu histórico del Mercosur (plasmado en la Decisión 32/00 creada en el marco de la negociación con el ALCA que obligaba a la negociación conjunta) cada país pueda avanzar, según la nueva propuesta argentina, a su ritmo.

Aún así, se abren varios interrogantes. El primero, ¿los socios internos y externos la aceptarán? ¿Qué pasa si dicen que no? El segundo, en estas condiciones de dos velocidades, ¿cómo resistirá el arancel externo común, herramienta que otorga protección en el comercio intra-regional, a la conclusión de estas negociaciones?

Evidentemente, la nueva propuesta es una forma de ganar tiempo y plantear una diferenciación al interior del bloque que obligue al conjunto a repensarse. Se intuye en ella, frente a la posición previa, un esfuerzo mayor de creatividad y manejo político en un contexto regional muy difícil para el gobierno argentino. Pero, ¿cómo se llegó a esto?

De razones y visiones

El arribo a esta situación no se explica sin remontarse aunque sea brevemente al pasado. Durante el año 2016 ya el gobierno brasileño (aún con Michel Temer en el gobierno) había impulsado derogar la decisión 32/00 para manejarse solitariamente en el mundo de las negociaciones internacionales. Ante esto, el gobierno de Mauricio Macri había negado esa posibilidad dando a cambio una salida. Argentina iba a acompañar a Brasil en todas las negociaciones que quisieran emprender. En primer lugar, la culminación del acuerdo con la Unión Europea. Este acuerdo, negociado durante más de 20 años, seguía inconcluso por un problema fundamental. La Unión Europea no aceptaba abrir su mercado agrícola en la proporción que el Mercosur debía abrir sus propios mercados y reglamentaciones en términos de bienes industriales, servicios y propiedad intelectual.

Y aquí vale la pena hacer un punto. Los acuerdos de libre comercio (hoy con muchos más temas adentro de los mismos que sólo el comercio) no son malos per se. De hecho, el Mercosur es un acuerdo de libre comercio. El problema es qué gana y qué pierde cada país en la negociación y en qué medida eso que gana va en consonancia con su modelo de desarrollo elegido.

Habitualmente, entonces, para quien piense que la Argentina precisa un modelo de desarrollo que incluya otros sectores más allá del agrario los acuerdos de libre comercio son un problema porque en la negociación los socios aceptan abrir su mercado de alimentos a cambio de muchas otras concesiones. Y en el caso de la Unión Europea, ni eso. En los sectores estratégicos como carnes o lácteos, la Unión Europea no aceptó una liberalización de su mercado sino que abrió cuotas con arancel cero.

Aún así, la Argentina lo aceptó, empujado por el Brasil de Jair Bolsonaro y por la propia impronta del gobierno de Macri que planteaba que los acuerdos eran buenos porque mostraban apertura al mundo y favorecían la llegada de inversiones. De la economía real y del futuro de los sectores, se ocuparía el principio de eficiencia a partir del cual se sostendrían aquellos que pudieran competir y el resto debería reconvertirse.

Y ahí otro punto clave. La firma del tratado y su ratificación se esperaba que llevaría un tiempo y en Argentina se avecinaban elecciones muy difíciles para el gobierno de Macri. Por ello, en la Cumbre de Santa Fe de julio de 2019 se definió un mecanismo de aprobación provisional del acuerdo por parte de los países. Esto no derogaba la decisión 32/00, pero casi. Negociamos en conjunto, pero luego en la medida que lo vamos ratificando entra en vigor sin esperar a los socios. Por lo tanto, es correcta la posición actual del gobierno argentino cuando acusa a Cambiemos de iniciar la flexibilización del bloque.

Adicionalmente a esta decisión se procedió a establecer una lista de otros acuerdos con los que se iba a avanzar a futuro, y en la que todos estuvieron de acuerdo. Esta es la lista donde se incluye en primer lugar a Corea del Sur y que hoy está en debate.

Meses después el gobierno argentino cambió. También el uruguayo, pero hay que decir que en este punto no hay tantas diferencias entre Lacalle Pou y el gobierno del Frente Amplio, al menos en su versión Tabaré Vázquez. Uruguay no tiene tantos sectores industriales que defender y lo que le interesa es la apertura de nuevos mercados agrícolas.

Para el nuevo gobierno argentino, que defiende otro modelo de desarrollo, lo firmado y lo a firmar era un problema y tras soportar la presión durante los primeros meses buscó con la excusa de la pandemia, diferenciarse con el anuncio que todos conocemos y la actual propuesta de las velocidades asimétricas. Arribado a este punto, nuevamente debe volverse sobre la pregunta central de toda esta cuestión: ¿en qué debe pensar la Argentina prioritariamente en relación a su inserción internacional?

El mercado brasileño y el marco global

Más allá de las cuestiones de alineamientos políticos y visiones generales del mundo y sus vínculos, el principal factor a tener en cuenta en todo este entuerto es el problema del mercado brasileño. Ya hemos observado como los análisis de los acuerdos (pasó claramente en relación al de la Unión Europea) se centran en qué le vende Argentina a Europa y qué le compra, cuando en realidad el problema principal para estos temas no está allí. El problema estructural para la Argentina es y será, al menos durante muchos años, cómo defiende sus privilegios en el mercado brasileño que es el principal destino de nuestras exportaciones con números variables en torno al 30%, el casi único destino de nuestras exportaciones industriales y donde ya existen formas, caminos y el know how de nuestros empresarios para colocar sus productos.

Si queremos un modelo de desarrollo diversificado no podemos bajo ningún aspecto perder el mercado brasileño que, por cierto, ya hoy se está achicando además de por las crisis económicas y pandémicas, por el reemplazo de proveedores argentinos a manos de empresas chinas. Fenómeno global, sin dudas, pero que debería estar entonces en el foco del interés nacional.

Se puede decir, con justa razón como alega el gobierno argentino, que Brasil nos lleva a un lugar complicado. Desde esta visión, el peligro es real, pero quizás igual de complejo es que Brasil firme acuerdos por fuera de la Argentina y se pierdan los privilegios en dicho mercado.

Ante esto, ¿qué hacer? Si seguimos a este Brasil de Bolsonaro, nuestro destino es oscuro. Si no, por otras razones, aparentemente también. En principio uno diría no apurarse. La presidencia de Bolsonaro no es eterna, cómo ningún gobierno, y es probable que un acuerdo con Corea del Sur deba ser gestionado por otro gobierno brasileño y vale decir, por otro gobierno argentino en virtud de los plazos que se manejan para su entrada en vigor.

En segundo lugar siempre parece ser mejor estrategia estar en la negociación que sumarse luego a los tumbos o mirarla desde afuera. Por ello, en este contexto, la nueva posición argentina de acompañar el proceso “a su ritmo” se entiende como mucho más adecuada que la de permitir que los socios sigan por su lado.

Y en tercer lugar, aún en tiempos donde los vientos regionales no son los mejores, sostener la defensa el Mercosur como espacio de desarrollo se presume como la mejor estrategia. Las instituciones regionales cuestan muchísimo en ser construidas, y nada en caer, como se observa con UNASUR. Y que bien vendría hoy una coordinación en salud regional de la que adolecemos en parte por esa caída.

Aún, la pelota está en el aire como se ha visto en la adecuación de la posición argentina producto quizás de un ordenamiento de las prioridades entre el Presidente y el Canciller que habían expresado matices en sus opiniones. ¿Era una estrategia de negociación? Puede ser. Lo cierto es que el destino de la economía argentina post-pandemia se juega en parte en estas definiciones a las cuales hay que arribar en forma consciente y con visión estratégica más allá del caos en que vivimos actualmente. Ojalá, en un escenario terriblemente complicado, la salida siempre sea por más y mejor Mercosur.

El autor es investigador del Centro de Estudios de la Estructura Económica, Facultad de Ciencias Económicas, UBA, y de la Universidad Nacional de Lanús