PPP: ¿bomba de tiempo?

Cuando en Argentina y en la región se promueve la participación público-privada (PPP) como herramienta para cumplimentar las obras de infraestructura, la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo afirmó que es necesario desactivar la "bomba de relojería".

La advertencia surge de un estudio actualizado al año 2017 y en el que, según el trabajo, este vínculo resultó negativo para los países que lo promovieron tanto los emergentes o en crisis como los desarrollados. El estudio analiza Reino Unido, Portugal, Ghana, Perú, Lesoto, que al principio parecen beneficiados por la vinculación PPP, pero terminan afectados en su economía y en su rendición de cuentas democrática.

Señala que el Banco Mundial promueve este tipo de asociaciones como "medio de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible", lo que resulta atractivo para los países. Las inversiones en PPP en un período de ocho años pasaron de 25 mil a 164 mil millones de dólares gracias a los bancos multilaterales.

Afirma Eurodad que las PPP son a menudo más costosas, que en la parte fiscal tiene pasivos explícitos pero otros no transparentes, promueven contabilidad fuera del balance sin limitaciones presupuestarias, con una distribución del riesgo que favorece a los inversores privados, que los gobiernos pierden el gerenciamiento de los proyectos financiados y, por ende, el control de su rentabilidad.

Los costos

Se ocupa de los costos explícitos indicando que se trata de los pagos detallados en el contrato y que se reparten durante su vigencia, pero se detiene alarmando sobre los ocultos, dando una variedad de pasivos contingentes desconocidos para el público en general. Estos pasivos contingentes generan incertidumbre fiscal siendo la excusa para mantenerlos "fuera del balance", lo que hace que no sean transparentes.

Algunos de estos costos aparecen explícitos, como las garantías que los gobiernos otorgan a los privados para compensar riesgos. Muchas veces los gobiernos se ven necesitados de otorgar ciertas garantías si se pretende atraer inversiones privadas, pero está comprobado que hay excesos en la letra chica de los apartados de garantías, que ello es aprovechado por los privados y les permite que gestionen riesgos sin la diligencia debida.

Más atención requieren los pasivos contingentes implícitos, porque son impredecibles y no se manifiestan hasta que el proyecto PPP tiene problemas. Como estos proyectos tienen en vista "el interés nacional", al fracasar son "rescatados" por el Estado, que es quien termina pagando la deuda del sector privado que limpia su propio pasivo.

Analiza el informe los costos directos que atienden a la construcción, el diseño, la gestión y el mantenimiento del servicio, como costo de capital, tasa de rentabilidad y costo estricto de construcción. El resultado de un estudio de precios de los contratos financiados por el Banco Europeo de Inversiones en un período de 15 años da que el costo de PPP era un 24% más elevado que mediante la contratación pública tradicional, que obtiene préstamos a tasas preferenciales comparado con un privado.

De los costos indirectos, se resaltan los honorarios por asesoramiento (legal, financiero) en una magnitud nada despreciable, a los que se suman los costos de renegociación que es una práctica en los proyectos PPP (entre 3% y 15% de la inversión), y donde el sector privado tiene una posición de privilegio tomando ventajas de la menor capacidad negociadora del sector público y de una comprobada falta de transparencia en estos procesos.

La contabilidad

El informe sostiene que entre la contabilidad basada en valores de caja —la que se registra al momento de la transferencia de efectivo— y la basada en valores devengados, que es la que se registra en el momento mismo en que se decide la adquisición independientemente del momento en que se efectiviza la transferencia de efectivo, resultaría más conveniente esta última.

Coincide el informe con los organismos internacionales en el peligro de la "contabilidad fuera de balance" que suele tentar a los países, aquella que quita de la esfera pública estos asuntos y los deja en manos de la parte privada de la asociación, quien por propia naturaleza tiene discrecionalidad en contrataciones, aplicación de recursos, etcétera. Los países la prefieren porque permite que se opere con déficit fiscal bajo. Como sabemos, los países son elogiados cuando reducen su déficit fiscal.

El peligro de esta contabilidad es la falta de transparencia y la dificultad de control por parte del ciudadano.

Nuestras conclusiones

El informe es una alerta temprana que merece la atención de funcionarios, jueces, de la sociedad civil que es eficaz vigilante de la operatoria pública. Argentina tiene dificultades para implementar desde el gobierno las obras de infraestructura por carecer de recursos y tener problemas para acceder al crédito internacional (sus calificaciones de riesgo aumentan).

La vinculación público-privada ya existe. Por adjudicación que igual permitió un esquema de corrupción, en nuestra región explicitado por el caso Odebrecht y en Argentina con el llamado de "los cuadernos". Cualquier sistema puede corromperse, lo que encarece el proyecto y quita fondos a la consecución de los ODS.

Este informe muestra formas en que la PPP puede resultar más costosa para los países y de una manera que se viste de legalidad: contabilidad fuera del balance de las cuentas nacionales, costos de asesoramiento y renegociación impredecibles, incrementos por variaciones en cotización o caída de utilización de servicios calculados sobre costos que se ignoran por estar fuera de los registros del gobierno y que son determinados por la discrecionalidad privada.

En Argentina y la región algunos funcionarios, auxiliados por una Justicia benévola, se ampararon en la "tercerización" de la operatoria de la obra pública para que no le alcancen responsabilidades por el mal manejo de los recursos asignados. A ello hay que sumar que en los proyectos con PPP suelen firmarse cláusulas de confidencialidad que alejan la posibilidad de contralor (caso Vaca Muerta/YPF/Chevrón).

Las PPP pueden implementarse. Pero estas advertencias deberían guiar el diseño del proyecto, su negociación, la asunción equilibrada de riesgos, un registro contable que permita la tarea de los organismos de control y la sociedad civil, una mejora de la rendición de cuentas democrática y, en definitiva, que el proyecto sea eficaz para alcanzar los ODS.

El autor es integrante de la Fundación Metropolitana.