Lo que falta es gobernanza

El concepto de gobierno presupone un tipo de autoridad central. Pero gobernar no es la única forma de enfrentar las grandes cuestiones sociales y económicas.

Además de los modos tradicionales de gobierno, el país necesita de la gobernanza, es decir de aquellos mecanismos de orden y de coordinación, que permite el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa, pero que no necesariamente funciona desde autoridades formales y centralizadas. Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz.

A diferencia de la burocracia y la gerencia pública, propios del gobierno, la gobernanza es multifacética y plural. Se focaliza en la eficiencia y exige flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error. Reside en el ámbito de las interacciones entre lo público-privado-civil, es decir, de los desafíos que dicha interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas y sus capacidad de gobernación tradicional.

Para poder hacer frente a los desafíos del desarrollo sostenible, la Argentina depende no sólo de las capacidades y potenciales sinergias del Estado sino, también, de las fuerzas del mercado y de la sociedad civil.

Tales capacidades y sinergias están determinadas por las instituciones y el capital social. Las instituciones y el capital social se fundamentan en la confianza y los valores. Francis Fukuyama, al referirse a América Latina, centra la explicación de la falta de desarrollo en términos de la desconfianza, la escasez de valores y de solidaridad, la corrupción, y la inmoral distribución de la riqueza.

La gobernanza, por ende, es un prerrequisito del buen gobierno, una condición necesaria aunque no suficiente. Cubre un campo semántico mayor que el de gobierno. Incluye, también, el sector privado con finalidad lucrativa (las empresas, las fuerzas del mercado) y el sector privado sin finalidades lucrativas (el llamado tercer sector, la sociedad civil). Implica, por tanto, la interacción entre las instituciones propias del gobierno y las instituciones privadas no formales y formales.

Ligada al concepto de red y de interacción entre personas y grupos, la gobernanza abarca las pautas que fijan determinados límites e incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos sus integrantes.

Las cuestiones socioeconómicas, en la actualidad, resultan de la interacción entre varios factores que se originan en distintos campos de la vida, lo que no se conocen cabalmente. Sabiendo que existen fuertes limitantes en el conocimiento, la gobernanza implica el ejercicio de interactuar para buscar soluciones de acuerdo a procedimientos que induzcan a un aprendizaje continuo y a una adaptación a los resultados de tal aprendizaje.

En tal contexto, el sector privado lucrativo, e incluso no lucrativo, genera ocupación, ingresos y actividad económica, mientras que la sociedad civil facilita la interacción social y política, participativa en distintas acciones políticas, sociales y económicas.

Las cuestiones socioeconómicas resultan de la interacción entre varios factores que se originan en distintos campos de la vida, lo que no se conocen cabalmente. Sabiendo que existen fuertes limitantes en el conocimiento, la gobernanza implica el ejercicio de interactuar para buscar soluciones de acuerdo a procedimientos que induzcan a un aprendizaje continuo y a una adaptación a los resultados de tal aprendizaje.

Con bajo nivel de capital social y de institucionalidad, la economía debe afrontar un costo elevado de incertidumbre respecto al grado de cumplimiento de los contratos. Un cuadro de esta naturaleza conlleva un considerable obstáculo para el crecimiento económico y, en definitiva para el desarrollo. En rigor, la gobernanza en el país es una asignatura pendiente. La falta de políticas de Estado es una muestra de tal cuadro, como por ejemplo se aprecia en la educación que, a la postre, deriva en un bajo capital social y escasez de institucionalidad.

Se advierte en la existencia de un Poder Ejecutivo demasiado fuerte y con capacidad de acción discrecional, el dominio de élites empresariales con baja participación de las bases, una deficiente prestación de servicios públicos, una acentuada inseguridad jurídica y falta de confianza entre los miembros de la sociedad y entre los ciudadanos y las autoridades.

La gobernanza cubre las nuevas formas de asociación y coordinación de acciones entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales, en lugar de las acostumbradas formas protagónicas y unilaterales de mando y control gubernamental. Mientras mayor sea el grado de madurez de una sociedad, más pronta será, por parte del gobierno, la aceptación de que las organizaciones privadas y sociales deben resolver problemas, atender necesidades, prestar servicios y generar oportunidades. Es decir, actividades que otrora se consideraban públicas y que, por ser tales, estaban directamente a cargo del gobierno.

La dirección de la sociedad ya no puede correr exclusivamente a cargo del gobierno, agente necesario pero insuficiente. Cuando participan, con diferentes funciones pero en una empresa común, gobierno, empresas lucrativas y organizaciones de la sociedad civil hay gobernanza. Para que se observe un proceso de desarrollo sostenido se requieren la acción simultánea y coordinada del poder público, del capital tangible y, cada vez más, del capital social.

Dirigir una sociedad consiste entonces coordinar esta multiplicidad de unidades, bajo el supuesto de que no puede lograrse mediante la subordinación, sino a través de interacciones deliberadas entre los actores estatales y extraestatales. Esto da forma a lo que se llama conducción por redes (network governance), la gobernanza por redes interorganizacionales.

(*) Manuel Alvarado Ledesma es Economista. Profesor de la UCEMA